把省域國土空間作為“一盤棋”謀劃

中共浙江省委副書記、省長 李強

把省域國土空間作為“一盤棋”謀劃

中共浙江省委副書記、省長 李強

黨的十八屆三中全會提出，建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。習近平總書記在中央城鎮化工作會議上進一步強調，積極推進規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法。編制省域國土空間總體規劃就是要落實中央這一要求，把全省國土空間作為“一盤棋”統籌謀劃。省域國土空間總體規劃有三個鮮明特征：一是立體性。橫向上，對生態功能、生活功能、生產功能進行精準、科學、超前謀劃布局；縱向上，實現地面、地下、地上（高空）空間資源，包括近海資源的科學規劃和合理利用。二是頂層性。省域國土空間總體規劃是省政府編制的一張戰略地圖，相對超脫而又統攬各類專項空間規劃，對國土資源綜合開發、生產力合理布局、人口合理分布、功能區合理劃分等作出頂層設計。三是綜合性。探索“多規合一”的方式方法，使省域國土空間總體規劃成為有關專項規劃的“龍首”。

編制省域國土空間總體規劃的重要意義

傳統的空間規劃主要是把空間資源作為一種生產要素投入，作為平臺用來承載產業和項目。事實上，沒有好的空間規劃和空間質量，不根據資源環境承載能力、開發密度和發展潛力統籌謀劃人口、產業、城市布局，就沒有好的生產質量和生活質量。對浙江來說，無論是從眼前碰到的問題來看，還是從可持續的發展來看，編制省域國土空間總體規劃都具有重要意義。

首先，有利于破解空間資源供給與需求之間存在較大缺口的難題。浙江是資源小省，土地資源尤為稀缺。浙江人均土地面積僅為全國的1/3，可用土地資源分別僅為江蘇的1/3、廣東的1/4。從“糧食安全賬”看，播種面積已逼近了必須確保的1950萬畝的紅線，糧食產量已經逼近了160億斤的紅線。從“發展空間賬”看，新一輪土地利用總體規劃實施才兩年多，全省建設用地和城鄉建設用地總規模已出現了倒掛。從“國土承載賬”看，2010年我省國土開發強度已達到了11%。面對這“三本賬”，我們必須橫下一條心，打好集約用地、空間換地這場硬仗，向空間結構要效益，以空間結構優化來提升發展效益。這是最大的空間換地，也是最好的節約集約用地。抓手就是編制省域國土空間總體規劃，以龍頭性的規劃指引全省國土空間布局。

其次，有利于破解生產生活生態“三大空間”布局不夠科學、銜接不夠緊密的難題。優化產業結構、市場主體結構、產品結構主要依靠市場力量，但在空間結構優化方面，必須加強有效治理和管控。德國國土空間總體規劃就是把消除區域和結構失衡、合理開發和保護自然資源、確保土地可持續利用作為最終目標。我省主體功能區規劃為加強空間管控提供了新抓手，但規劃的可操作性還不夠強，尤其是劃分的區域類型比較粗、范圍比較大，不利于因地制宜地進行開發管控。因此，有必要從城鎮建設、產業布局、農業農村發展、生態保護、近海資源等方面細化空間功能，有效實施邊界管控、指標管控和區域管控，實現生產、生活、生態三大空間資源的協調配置。編制實施省域國土空間總體規劃，就是要在主體功能區規劃的基礎上，統籌城鎮體系和農村居民點、農業與生態空間、海洋空間、重大產業平臺、線性基礎設施等一系列空間布局。

第三，有利于破解專項規劃缺乏統籌、難以落地的難題。現有的專項規劃種類和數量不少，但是規劃內容“分得多、統得少”，通盤考慮不夠，缺乏銜接性、系統性、完整性。國民經濟和社會發展規劃本應是編制城鄉建設規劃、土地利用規劃、環境功能區劃等的前提和依據，但編制期限只有5年，相對其他規劃時限較短，空間約束力也不夠。城鄉建設規劃、土地利用規劃等也難以承擔“龍頭”職能。這導致有關規劃或者空間重疊、內容重復，或者規劃矛盾、功能抵觸，甚至同一空間“一女多嫁”。規劃之間缺乏統籌協調，重復交叉嚴重，增加了規劃實施的難度，也浪費了人力、物力和財力。編制省域國土空間總體規劃就是要強化規劃的龍頭功能，建立起一個定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系，實現“多規融合”，成為一幅頂層設計圖。

編制省域國土空間總體規劃的基本原則

編制省域國土空間總體規劃在國內還是新探索，沒有現成的樣板參考。這就需要我們大膽創新，既要創新理念、創新方式，也要注重可行性、可操作性。

首先，堅持“生態優先”，突出戰略性、可持續性、管制性。生態競爭力是浙江競爭力的重要組成部分，生態優勢是浙江優勢的重要體現。我們建設美麗浙江、創造美好生活，就要突出生態優先理念，在發展中更加注重保護生態，實現人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一。一要突出戰略性。要把人、社會、自然作為一個辯證統一的共同體，立足資源短缺、生態脆弱、人多地少的基本省情，對未來較長時期全省經濟社會發展和國土空間利用的思路、模式、趨勢等進行戰略性謀劃。要重塑生態空間界限，大力實施主體功能區戰略，劃定并嚴守生態紅線，構建科學合理、生態優先的城市化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，增強生態服務功能，保障區域生態安全。二要突出可持續性。以生態優先理念對省域國土空間進行科學規劃是實現可持續發展的重要保障。要尊重自然，追求天人合一，按照“四化同步”要求，優化國土開發的節奏、時序和力度，把自然、人文、綠色、低碳等元素滲透融入到美麗城市、美麗鄉村建設，促進人與自然和諧相處。三要突出管制性。保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有嚴格的制度、嚴密的法治才能為生態文明建設保駕護航。體現生態優先理念就是要突出保護生態環境的制度約束，防止經濟社會建設隨意突破規劃管制范圍。

其次，堅持“多規融合”，注重綜專結合、遠近結合、上下結合。編制省域國土空間總體規劃，要發揮其頂層設計和基礎指導作用，促進有關空間規劃“多規融合”。一是注重綜專結合。一方面，利用現有各類規劃的成果，把國民經濟和社會發展規劃中的總體目標和主要任務、城鄉建設規劃中的城鎮體系布局、土地利用規劃中的耕地保護和建設用地管控指標、環境功能區劃中的生態紅線等，在省域國土空間總體規劃中進行有效整合。另一方面，省域國土空間總體規劃要為其他各類空間規劃的編制實施、銜接協調提供基本依據。二是注重遠近結合。一方面，要充分考慮經濟社會發展的即期需要，著力解決當前突出的矛盾和問題。另一方面，要充分考慮可持續發展需要，留出適當的開發空間。我們的國土空間本身就有限，搞“畝產論英雄”就是要用足用好這個資源。有些資源就是要“留白”，是支撐長遠發展的，防止“東吃一口、西挖一塊”，讓后人“無處下腳”。三是注重上下結合。一方面，對于國家明確的一些管制性內容和區域功能要求，要在規劃中加以貫徹落實。另一方面，對市縣提出的空間需求和發展意愿，也要在規劃時給予考慮。

第三，堅持“開放協同”，加強部門聯動、市縣聯動、社會聯動。規劃是一項公共產品，要按照“開門搞規劃”的理念，引導方方面面的力量參與進來。一是各部門要聯動。省發改委要履行牽頭單位職責，做好統籌協調和規劃編制工作。省級有關單位要主動參與、積極配合，認真開展土地資源合理配置、重點產業平臺布局、人口與城鎮體系和農村居民點統籌布局、農業空間及基本農田布局、生態紅線劃分與生態功能區保護等專題研究，為規劃編制提供專業支撐。二是省市縣要聯動。省域國土空間總體規劃確定的目標任務、管制要求，要在市縣規劃中落得下、接得住，這就需要推進市縣規劃體制改革。要結合“十三五”規劃編制，積極開展“多規合一”改革試點，在統一協調管理、統一審核批準、統一技術標準、統一信息平臺等方面加強探索。三是社會各界要廣泛聯動。要充分征求研究機構、行業協會等社會各界的意見和建議，提高社會各界對空間規劃的知曉度和參與度。要多借鑒國外先進經驗，多借助外腦外智，特別是有這方面經驗的高端智庫。要充分考慮“地（土地）、水（五水）、綠（生態）、文（文化）、美（美學）、產（生產）、居（生活）”等多要素功能組合需要，不僅要向規劃方面的專家請教，也要向經濟、環保、資源、文化、建筑等方面的專家咨詢。

第四，堅持“操作可行”，促使項目協同、政策協同、機制協同。編制省域國土空間總體規劃，要改變過去那種“紙上畫畫、墻上掛掛”的局面，能夠真正落在地上。一要注重項目謀劃。規劃藍圖要變成現實，必須要有項目支撐，用項目化管理的方式推動規劃實施。省域國土空間總體規劃是戰略性、綜合性、管制性規劃，更多項目要體現在專項規劃和市縣規劃中，尤其要圍繞國土空間優化布局，加強跨區域的基礎設施、生態環保、發展平臺等項目的謀劃。二要注重政策完善。多年的實踐經驗是，激勵機制決定目標模式，目標模式又決定發展方式，所以政策導向、配套政策、績效考核等保障很重要。要通過改變考核方式來改變發展方式，盡快研究制定差別化區域政策和績效考核評價辦法，引導各區域根據主體功能和發展定位，走特色化發展路子。三要注重機制創新。重點是建立分解落實和監測評估機制。省域國土空間總體規劃提出的目標任務和管制要求，要分解落實到有關專項規劃中，發揮好基礎性規劃的作用；還要分解到市縣，落實到各層級的地域空間規劃中。要建立規劃實施的監測、評估和監督考核，切實提高規劃的針對性、操作性和有效性。

建立省域國土空間總體規劃編制工作機制

省域國土空間總體規劃起點高、視野高、要求高。要明確規劃編制的時間節點，分工負責、抓好落實、加快推進。一要加強組織協調。建立省域國土空間總體規劃編制聯席會議制度，統一領導規劃編制工作。二要加強工作推進。省域國土空間總體規劃的進度安排要與“十三五”規劃編制同步。省發改委要加快工作推進，抓好各個時間節點的任務落實。各有關單位要根據職責分工，積極參與規劃編制工作。三要加強工作保障。省域國土空間總體規劃編制工作涉及面廣、任務重、時間跨度大，要建立規劃編制的促進和保障機制。

編制省域國土空間總體規劃，就是要協調好國土資源綜合開發、生產力科學合理布局、生態環境綜合治理的關系，協調好人口承載力、資源承載力、環境承載力與產業支撐力的關系，協調好生產空間、生活空間與生態空間的關系

①本文系李強同志7月9日在省域國土空間總體規劃編制工作會議上的講話要點，有刪節。