突出“三個統籌”深入推進“騰籠換鳥”

陳建忠

作者為浙江省經濟和信息化委員會副主任

“騰籠換鳥”，既要多措并舉加快“騰籠”，更要拓寬思路“換鳥”提質，切實加強市場機制創新與政府作用發揮、試點示范與面上指導的統籌

針對經濟發展中的素質性、結構性、體制性矛盾和資源要素、環境承載束縛，推進經濟發展方式轉變一直是歷屆浙江省委、省政府的探索實踐。特別是十一屆省委提出了“八八戰略”，以“鳳凰涅槃”的勇氣、“騰籠換鳥”的舉措、“浴火重生”的氣魄，把浙江轉變經濟發展方式推上新臺階。在建設“兩富”現代化浙江的關鍵期，大力推進“騰籠換鳥”，既是浙江當前面臨的重要課題和緊迫任務，也是轉變經濟發展方式、提高資源配置效率、擴大有效投資的重要載體和抓手。

實現轉型升級的必由之路

加快“騰籠換鳥”是破解浙江要素資源制約的客觀需要。改革開放以來，浙江經濟發展成績令人矚目。但隨著浙江經濟總量的不斷擴大，資源要素供給、生態環境承載、內外市場需求等瓶頸制約日益突出。土地資源嚴重短缺。隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態保護力度加大，未來建設用地供需矛盾和耕地后備資源開發整理難度越來越大。能源瓶頸約束凸顯。“十二五”前三年全省單位GDP能耗已累計下降11.96%，能源利用水平在全國位居前列，但全省一次能源消費構成中煤炭占比接近60%，清潔能源和可再生能源比重較低，控制能源消費和節能降耗的任務依然十分艱巨。環境保護制約加劇。2012年，浙江工業廢水排放量、工業化學需氧量排放總量、氨氮排放總量，分別居全國第3位、第6位和第8位，環境承載力的限制要求浙江必須加快“騰籠換鳥”。

加快“騰籠換鳥”是提高質量效益建設工業強省的必然選擇。必須清醒地意識到，產業層次不高，單純依靠高投入、高消耗、高排放換取工業增長，依靠低成本、低價格、低效益拓展市場空間的路子已經越走越窄。提升工業發展質量必須加快推進“騰籠換鳥”。浙江工業“大而不強”問題突出。與發達國家相比，浙江制造業勞動生產率僅為美國1/5、日本1/4。工業增加值率在19%左右，比美、德、日等發達國家低25個百分點左右，甚至低于全國平均水平。必須加快推進“騰籠換鳥”，建立健全倒逼機制、引導機制和激勵機制，以“壯士斷腕”的勇氣，加快低效工業存量淘汰、退出，騰退空間用于投資強度大、產出密度高、質量效益好、環境污染少的先進產能，以存量換增量，擴大工業有效投資，建立工業發展的新優勢，加快傳統工業向現代工業轉變，確保盡早建成工業強省。

加快“騰籠換鳥”是提升浙江產業競爭力的有效途徑。目前，浙江擁有500多個年產值超億元的塊狀經濟，涉及175個行業、24萬家企業，但產業結構不合理，傳統產業多、新興產業少，低附加值產業多、高附加值產業少的問題長期困擾浙江經濟發展。與傳統產業結構相近的廣東、江蘇相比，浙江在裝備制造業和高技術產業的發展方面存在較大差距。以1992年、2000年、2011年三個關鍵時點的工業前10位產業排序演變看，浙江產業結構最為緩慢，紡織產業比重從1992年的22.4%下降到2011年的10.2%，但比重一直居于首位。廣東最早確立以電子信息、裝備制造為主的產業結構，紡織產業從第3位逐次滑落到第9位；江蘇大力發展電子信息、化工、裝備制造等產業，紡織產業從第1位下降到第7位。

“騰籠換鳥”的主要成效與問題

近年來，全省以淘汰落后產能、盤活存量土地、騰出用能空間等工作為重點，騰籠換鳥工作取得了突破性的進展。2012年、2013年兩年，全省累計淘汰改造落后產能企業5300多家，淘汰小企業、小作坊2萬多家；盤活存量土地15.7萬畝，騰出用能空間近420萬噸標準煤，重污染高耗能行業累計關停淘汰企業976家、規范提升433家。通過“騰籠換鳥”，很多地方已經嘗到了甜頭，經濟效益、社會效益、生態效益得到了全面提升。

但工作中仍然存在著兩方面主要問題：一是“騰籠”與“換鳥”的聯動推進不夠。近年來各地因傳統落后項目對水環境、大氣環境、土壤環境的嚴重影響，對“騰籠”的重視程度和推進力度顯著增強，但是利用“騰出”的用地、用能、環境容量空間，換入“高新鳥、高產鳥、生態鳥”的聯動推進機制不完善，帶動區域轉型升級的高質量、高水平項目落地不多。二是市場化推進“騰籠換鳥”機制有待深化和完善。表現為“騰籠換鳥”仍以行政手段推動為主，市場化機制、差別化資源價格政策尚不完善，各類市場主體主動“騰籠換鳥”的主動性和積極性不強，亟待進一步創新機制。

統籌“騰籠”與“換鳥”更重要

（一）拓寬思路，加強“騰籠”與“換鳥”的統籌

多措并舉加快“騰籠”。大力淘汰落后產能。嚴格執行國家有關產業政策和產業結構調整指導目錄，堅決淘汰明令淘汰的落后生產能力。著力強化用能優化配置。加強能源消費總量控制，嚴格實施新上固定資產投資項目的節能評估與用能審查，落實新上高耗能行業用能“等量置換”或“減量置換”，運用綜合性手段拓展和挖掘用能空間。加快低效用地再開發。出臺有關推進城鎮低效用地再開發的政策意見，大力推動土地空間綜合利用，加大違法用地查處，加快拆改土地利用。深入推進重污染高耗能行業整治提升。全力抓好鉛蓄電池、電鍍、制革、印染、造紙和化工等重污染高耗能行業的整治提升。

拓寬思路“換鳥”提質。實施“優二提三”促“換鳥”提質。推進“退二優二”。鼓勵企業退出產業層次低、生產方式落后的產業，全面推進產品換代和“機器換人”，不斷提升技術裝備水平，加快從“低小散”向“高新尖”發展，由“制造”向“創造”跨越。引導“退二提三”，為工業發展提供工業設計、技術研發、流程再造等高端生產性服務。實施創新驅動促“換鳥”提質。著力抓好創業孵鳥、育鳥，加大對科技型初創企業、成長型中小企業的培育力度，加快培育出一批總部型企業、區域品牌企業、能帶動中小企業參與協同制造的龍頭企業、可實現綠色與安全制造示范作用的企業和高新技術上市企業，著力推動企業實現技術創新、管理創新、制造方式創新和商業模式創新。實施“走出去”與“引進來”促進“換鳥”提質。鼓勵“騰籠”企業向產業集聚區、開發區（園區）集聚提升、易地改造和梯度轉移。積極探索共建省外浙江產業轉移園區或加工制造基地，支持有條件的企業“走出去”發展。加大招商選資力度，全面落實企業兼并重組政策，利用騰退空間，重點引進跨國公司、國內大型知名企業和上市企業，通過引進增量不斷優化產業結構，實現退低進高。

（二）完善機制，加強市場機制創新與政府作用發揮的統籌

建立完善政府引導機制。完善“騰籠換鳥”政策工作體系，研究出臺“騰籠換鳥”倒逼機制、激勵機制、服務機制，建立規范化的年度任務分解、檢查考核和配套政策落實的工作機制，形成省、市、縣（市、區）三級聯動的常態化工作體系。建立科學合理的考核評價激勵制度，修訂完善《“騰籠換鳥”考核辦法》，研究增加“換鳥”提質績效評價指標，建立分市、縣（市、區）的“騰籠換鳥”系統評價與排序公布制度。完善“騰籠換鳥”績效與財政、土地、能源有關政策相掛鉤的激勵引導制度，按年度全省盤活存量土地、騰出用能規模的一定比例給予相應指標獎勵。

建立完善市場倒逼機制。建立完善要素差別化價格制度。加大差別化電價、水價和排污費等要素資源價格政策實施力度，提高重污染、高耗能、低產出落后企業和項目使用能源、資源、環境、土地的成本，倒逼企業主動加快“騰籠換鳥”。加快推進城鎮土地使用稅改革試點擴面工作，推廣海寧要素市場化配置綜合配套改革試點經驗，積極推進區域用能量（權）、排污權交易試點，建立完善有償轉讓、合作交易與協作使用機制。建立完善“資源占用產出論英雄”制度。以用地、用能、排污等單位資源占用產出論英雄，建立健全以“單位資源占用產出論英雄”的約束機制，以重點行業和行業龍頭骨干企業為基礎，組織開展企業單位用地（用電、能耗、排污）產出評價。

建立完善依法治理機制。提高標準加快淘汰落后產能。結合“五水共治”、大氣污染防治和安全生產要求，修訂完善《淘汰落后生產能力指導目錄》，制定行業范圍更寬、要求更嚴的地方性淘汰標準。嚴格用能準入和環境準入，完善建設項目主要污染物總量準入制度。加快制定出臺《清潔生產審核技術要求》，加大強制性清潔生產審核力度，推行綠色清潔生產。強化監督和執法檢查。嚴格執行有關法律法規，加強環保、節能、質量、安全生產等執法檢查力度，建立健全多部門共同參與的聯動執法機制。加大對企業在環境、安全損害等方面違法行為的責任追究和媒體曝光。

（三）創新方法，加強試點示范與面上指導的統籌

深化“騰籠換鳥”試點示范制度。繼續深入推進長興縣蓄電池行業、柯橋區印染行業“騰籠換鳥”試點示范工作，加快啟動第二批省級“騰籠換鳥”試點示范工作，建設綠色安全制造示范基地。針對低端落后企業密集、涉水污染重的集中區塊，抓好一批低端落后塊狀行業綜合整治提升省級試點。在各設區市選擇一個縣（市、區），開展綜合性的“騰籠換鳥”試點示范。指導全省各地開展“騰籠換鳥”試點示范企業引導培育工作，著力形成一批綠色、安全、集約、高效的試點示范企業。

強化工作督查指導。強化政策合力支持。加強經信、土地、環保、財政、稅務等政策統籌，加大現有政策資金對“騰籠換鳥”的支持力度。加強工作督查指導。進一步完善“騰籠換鳥”季報制度，加強現場指導、工作督查和檢查考核，督促指導各地加快推進相關工作。