“多規合一”的頂層設計

劉亭

十八屆三中全會全深改《決定》提出，建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。習總書記有鑒于多年來政府規劃工作中的積弊，在中央城鎮化工作會議上明確指出，要積極推進規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法。

現有的政府規劃種類繁多、功能龐雜，管理部門多頭，規劃管理中的問題還主要不是出在這里，而是體現在以下三個方面：

一是發展規劃和空間規劃兩大體系未能有機銜接。發展規劃重在明確未來發展的目標、任務和舉措，簡單地說就是解決“干什么”的問題。而空間規劃則是將上述要做的事情，落實在一個個特定的地理空間上，簡單地說就是解決“在哪兒干”的問題。“干什么”要受到“在哪兒干”的制約，“在那兒干”則要承接“干什么”的引領。

二是發展規劃內部的諸多品種尚未理順關系。目前的發展規劃體系，主要包括總體規劃（五年規劃綱要）、專項規劃、區域規劃和主體功能區規劃四種。從一般意義上說，總體規劃和專項規劃是一個統和分、綜和專、宏和微的關系，都是主攻“干什么”的問題。但區域規劃和主體功能區規劃，則體現了某種“干什么”和“在哪兒干”的相結合，并且前者側重于“干什么”，后者側重于“在哪兒干”。正是從這個意義上，主體功能區規劃可以歸入空間規劃體系，無非它是空間規劃中更具戰略性、基礎性和指導性的那一個部分。

三是空間規劃體系內部的諸多品種也未能理順關系。一般認為，空間規劃的“正規部隊”是城鄉規劃和土地規劃。但事實上前者更側重于城市及城鎮體系的發展，而后者則更側重于耕地的保護和國土開發的用途管制。從管理的技術手段和體制保障來說，兩者有“異曲同工之妙”：完備的法律支撐、強有力的行政管制、龐大的組織體系以及縝密的技術方法。正因為管理對象和方法手段的“雷同”，會造成一定程度的“高水平重復建設”，甚至會出現“一女多嫁”的亂象。

在我看來，“多規合一”的頂層設計，首先是要確立發展規劃和空間規劃兩大體系的各自功能定位，并且明確兩者之間的相輔相成和相互制約關系。空間規劃不能在發展規劃之外安排空間資源，但發展規劃安排的任務也不能不受空間規劃的制約。發展規劃的統領，是受空間規劃制約的統領；空間規劃的保障，是落實發展規劃的保障。另外，兩個規劃體系的規劃時限，必須加以統一，防止長任務而短規劃、或是短任務卻長規劃的倒置現象。

其次，無論發展規劃還是空間規劃，都要理順各自的品種、層級和功能關系，消除不必要的重復、脫節及混亂現象。發展的總體規劃和專項規劃要緊密對接、有機結合。總體規劃是專項規劃的綜合，源于后者卻高于后者。專項規劃是總體規劃的展開，彰顯后者并細化后者。區域規劃主要應謀劃跨行政區發展和空間安排的協同，力戒對行政區既有發展和空間規劃內容的簡單疊加和“重復建設”。主體功能區規劃應歸入空間規劃系列，并努力與城鄉、土地規劃中較為宏觀的部分，融合為一個統一的特定行政區域的“國土空間總體規劃”。在此總體規劃指引下，城鄉和土地規劃再從各自的側重出發，對城鎮鄉村布局和土地開發管制明確更具針對性的規劃內容。

再次是要以科學的規劃管理體制保障“多規合一”的落實。“多規合一”不是說政府只編一個規劃，或謂一個規劃“包打天下”，而是說政府的規劃相對于“同一”的任務，只編一個規劃，不搞政出多門。當前尤其是要把省域國土空間總體規劃的編制和審議工作機制完善起來。對此，省政府已明確建立相關的聯席會議制度，辦公室設在省發改委。如何就此形成一個既有統一意志、又有各部門心情舒暢的良性運作機制，對我們來說是一個新的考驗。要按照各展所長、各得其所的要求，合理確定運作程序和編制流程，實現形神皆備的“多規合一”。

最后是夯實“多規合一”的技術支撐。特別是空間規劃體系，如果沒有統一的、扎實的、基于空間地理信息技術應用的工作基礎，想要謀求高效、精準和可持續的空間規劃管理，是不可能的。