堅持問題導向，扎實做好發展改革重點工作

浙江省發展和改革委員會主任 謝力群

千方百計，進一步擴大有效投資

必須確保今年投資增長目標。最近分解任務已經下達，各地一定要千方百計爭取完成。省里將加快項目審批和報國家審批進度。準備推出一批民間投資推介示范項目，項目不在于多，而在于項目推出來時前期工作已經完成，盈利模式已經明確，民間資本“摘牌”后就可以開工。要鼓勵民間資本積極參與。

必須提早謀劃明年的投資項目。穩增長、調結構必須保持合理的投資速度和規模，這已經成為共識。明年的投資從哪兒來？明年的投資項目在哪兒？這項工作非常迫切，要抓緊提早謀劃，已經謀劃的項目要抓緊做前期，已經批準的項目要抓緊開工，已經在洽談引進的項目要抓緊落實。

必須進一步優化投資結構。優化投資結構關鍵是抓制造業投資。制造業投資是一個“養雞生蛋”的項目，更何況今天的投資決定今后的產業、今天的投資結構決定明天的產業結構，如果工業投資項目、實體經濟投資項目不上來，不僅投資速度保不住，經濟發展也沒有潛力，加快結構調整也是空話。同時，要進一步發揮基礎設施投資“壓艙石”作用，包括鐵路建設“八八計劃”投資，以“五水共治”為重點的環保投入，大氣污染的治理以及能源、信息基礎設施投資，都是支撐投資持續增長的重要方面。此外，對房地產投資下行壓力加大要特別關注。

必須進一步提高投資質量和效益。要探索一些有效的辦法，采用多種融資手段、多種政策措施、多種引導方式，鼓勵投資實體經濟，鼓勵投資公共基礎設施和社會領域，鼓勵民間資本與央企、外企合作。當然，抓民間投資，也要防止“放到籃子都是菜”，對于過剩產能、過剩領域的投資，必須要慎重。總的應當是通過增量的優化、存量的調整，解決投資結構和產業結構問題，提高投資的質量和效益。

必須深化投資體制改革。政府投資領域已建立了一個比較完善的制度，比如說政府投資聯審聯批制度，60天基本可以完成審批。企業投資領域主要分成兩條線，一條線是企業投資項目核準目錄內的，按照柯橋快速審批試點方式進行，近期將要總結柯橋經驗向全省推開，形成行政審批35天以內、中介機構65天以內，核準目錄內企業投資項目100天“審批”審批完畢的工作機制；另外一條線是核準目錄外的，強調“不再審批”，實際上就是“承諾+備案制”，柯橋、舟山、海寧、嘉善已在開展試點。這兩條線明確以后，還需要有一些配套改革試點推進，比如在嘉興、舟山等地扁平化管理試點，在寧波、舟山、紹興等地前置審批“化零為整”的改革試點，等等。這一系列企業投資項目管理體系，在進一步總結完善以后將作為浙江審批制度的模式來推廣示范。

必須要加快投融資方式創新。一方面，應該對投融資平臺進行必要的整合，做大做實做強平臺，把民間資本和公有資本結合在一起，增強融資能力；另一方面，要主動研究一些新的融資模式和融資方式，如投資基金、BOT、PPP、PPP+EPC、特許經營權轉讓以及境外融資等等，切實解決當前發展所需、基礎設施建設所需。

凝心聚力，全面深化經濟體制改革

加強經濟體制改革的統籌和謀劃。當前，改革的廣度空前，相互之間必須配套，要更加注重改革的系統性、協同性、關聯性和互動性，實現上下級改革試點的配套、局部和全局的配合，使各項改革政策發揮最大的效能。改革的難度空前，超前謀劃與滾動實施必須配套。要加快重點突破一批改革，形成一批行之有效的改革成果加以推廣；繼續深化一批改革，爭取取得實質性進展；繼續抓好一批改革試點，積極回應經濟社會發展需求，適時推動一批新的改革試點；超前啟動一批改革方案研究，對于一些改革需求迫切，但條件還不成熟的改革，要加強研究，盡快制定出臺改革方案。放權的力度空前，加快放權與加強監管必須配套。省級部門的審批權基本上做到了能放則放，放權之后的監管必須跟上。

加快一批改革試點的總結推廣。要探索建立試點成效的評估制度，改革試點要引入第三方進行客觀的評估。要探索建立試點經驗總結推廣制度，形成一批可復制、可推廣、有特色的改革模式，帶動面上改革；鼓勵其他地區學習借鑒試點地區的改革舉措，鼓勵改革試點地區互相承接、疊加改革事項。要探索建立改革試點的聯席會議制度，協調解決試點中遇到的重大問題，建立改革信息共享機制，加強試點工作的交流。

突出資源要素配置市場化改革。要繼續深化要素市場化配置改革，努力通過市場競爭實現資源要素的“合理配、優質配、合法配、高效配”。按照市場主導、政策引導的原則，著力構建1+X的要素配置平臺（即一個要素交易中心，加市場化方式運作產權交易市場、人力資源市場和技術市場等），統籌提升要素配置效益，細化完善畝產效益綜合評價體系，加大差別化價格實施力度，進一步發揮獎優汰劣作用。

抓住機遇，加快服務業發展

切實把握服務業發展的新機遇。當前服務業處于加快發展的重要時期。從國際經驗看，城鎮化率達到50%以后是服務業加快發展的重要時期。2013年浙江服務業增加值占GDP比重只有46%，與世界平均水平差近30個百分點，比某些同等收入水平的發展中國家低10個百分點左右，增長空間和潛力很大。同時，服務業已經成為穩增長的新引擎。浙江服務業增加值增速連續第9年高于GDP增速，服務業貢獻了全省46.1%的地區生產總值、64%的固定資產投資和54.3%的稅收收入。

正確看待抓工業與抓服務業的關系。經濟發展到一定階段，現代服務業必須跟進，工業發展到一定階段，現代服務業也必須跟進，反過來講，現代服務業沒有工業為依托，現代服務業也上不了，這是經濟發展的一個客觀規律。浙江工業強縣大多也是服務業強縣就是一個明證。當前制造業和服務業邊界越來越模糊，很多企業不是簡單的銷售產品，而是在銷售服務，制造業企業服務價值反而超過了實物價值。浙江工業最大不足就是產品附加值低、處于價值鏈低端，深層次原因在于缺乏金融、信息、物流、研發、營銷等服務手段對產業價值鏈進行有效整合。

把握服務業發展重點。一要抓好中心城市服務業。總部經濟、金融、科技研發、文化創意等新興產業應當向中心城市集聚。二要抓好服務業強縣。要像抓工業強縣一樣，抓好一批服務業強縣，促進縣域經濟向城市經濟轉型。三要抓好服務業重點行業。一方面，隨著生活水平提高，新興消費服務業，旅游、養老、健康、醫療等生活性服務業產生巨大需求；另一方面，隨著制造業分工深化，催生出大量的科技研發、工業設計、管理咨詢等生產性服務業，特別是工業化與信息化深度融合，依托于信息技術的新興服務業態加快發展，如電子商務、軟件和服務外包、IT服務、移動增值服務、云計算、物聯網服務等。四要抓好服務業改革。服務業發展關鍵在于體制機制創新。要研究完善服務業發展政策，尤其是支持生產性服務業發展的政策措施，加快形成抓服務業的“組合拳”。推進服務業改革創新，開展一批省級服務業改革試點。

積極有為，加快提升發展產業集聚區

客觀理性看待集聚區發展面臨的挑戰。產業集聚區是省委、省政府從全省戰略層面綜合考慮作出的戰略決策，應該講產業集聚區建設方向是符合經濟發展客觀規律的，在這一問題上我們不能動搖。當前集聚區問題關鍵在于體制機制沒有大的突破和創新。集聚區建設的目標是要成為新型工業化示范區、新型城市化的示范區、體制機制創新的示范區，從實踐過程看，產業集聚區與各類開發區、高新園區相互交叉重疊，多個主體、多頭管理、同質化競爭等問題沒有得到根本解決。從集聚區管理體制來看，需要理順集聚區管委會與所在市發改委的關系、與所在縣（市、區）的關系、與內部各片區的關系。從產業集聚區自身來看，一是在產業選擇上，現有優勢產業基礎與主動設計引進之間的關系；二是在集聚載體上，原有開發區、高新園區與新建省級大平臺的關系；三是在區域發展上，產城融合發展中產業與城市的內在關系，各種基礎設施以及文化教育醫療等生活配套，其內部都應當存在著有機聯系和均衡。但很多地方在推進產業集聚區發展上還是傳統的開發區模式，忽視了兩者的根本區別。

正確處理好產業集聚區與各類開發區的關系。目前全省有117家開發區、15家產業集聚區、21家已報未批的其他開發區，總體上存在產業集聚不夠、資源要素共享不足、產業平臺偏小等問題，各類產業集聚區、開發區整合優化提升十分必要。通過整合優化提升，發揮各自的資源、政策、管理、產業優勢，提升綜合承載能力。省政府將加快研究出臺規范和促進各類開發區發展的改革意見。

著力促進產業集聚區提升發展。就是突出一個核心區，面積原則上控制在20-30平方公里；突出一個主導產業，明確2個積極培育的特色產業；突出一個主體，建立“一個平臺、一個主體、多塊牌子、一套班子、充分授權、實體運作”的管理體制。各級發改系統要形成合力，積極做好協調、服務、指導工作。

上下聯動，合力編制省域國土空間總體規劃

要按照“頂層規劃”的定位來編制。重點突出三個特性：一是注重戰略性。省域規劃著眼點要遠，把到2030年全省人口、資源、環境的問題看清楚。二是注重綜合性。省域規劃不是“新瓶裝舊酒”，也不是搞現有規劃的“簡單拼湊”，真正意義在于運用綜合思維，進行綜合施策，著重解決專項規劃所不能解決的問題。三是注重管制性。對全省的大城市、重點生態功能區、基本農田、深水岸線、重大設施廊道等戰略空間要明確管制界限，對各行政區要落實國土空間開發強度、生態空間比例、基本農田保有量等指標管控。

要按照“多規融合”的理念來編制。重點統籌三對關系：一是統籌綜合規劃和專項規劃的關系，省域規劃要科學利用現有各類規劃的成果，要把各類規劃的思路、布局在同一平臺上進行有效對接，真正發揮“頂層規劃”的統籌協調作用。二是統籌長遠發展與近期發展的關系，既要充分考慮經濟社會發展的即期需要，著力解決當前的突出矛盾和問題，又要充分考慮可持續發展，留出適當的開發空間。三是統籌好上位要求和下位需求的關系。既要貫徹落實國家明確的一些管制性內容和發展要求，又要合理體現市縣提出的空間需求和發展意愿。

要按照“開放編制”的方法來編制。重點做到三個聯動：一是做到各部門聯動。省發改委作為牽頭單位，重點做好統籌協調和規劃文本編制工作。同時注重發揮省級有關單位的積極性，開展專題研究，為編制總體規劃提供專業支撐。二是做到省市縣聯動。省域規劃確定的目標任務、管制要求，要在市縣規劃中落得下、接得住。重點結合“十三五”規劃編制，指導嘉善、開化、德清、蕭山等縣（市、區）開展“多規合一”試點。如果條件成熟，各個市至少有一個試點，力爭在規劃的統一協調管理、統一審核批準、統一技術標準、統一信息平臺等方面探索新做法、積累新經驗。三是做到全社會聯動。廣泛征求意見和建議，把政府的意志、社會的意愿、企業的意向最大程度地結合起來。

要按照“操作可行”的要求來編制。重點用好三個工具：一是用好項目工具。圍繞國土空間優化布局的重大戰略，在規劃中謀劃、生成一批跨區域的基礎設施、生態環保、發展平臺等項目。二是用好政策工具。結合實施主體功能區戰略，研究制定差別化區域政策和績效考核評價辦法，引導各區域按照規劃確定的功能定位，走特色化發展路子。三是用好評估工具。把省域規劃提出的目標任務和管制要求，分解落實到專項規劃中、市縣規劃中，體現在各個領域、各個區域，建立規劃實施的監測、評估和監督考核機制。

加強謀劃，認真做好“十三五”規劃編制工作

進一步明確市縣“十三五”規劃編制的基本要求。一要堅持問題導向。規劃編制必須建立在現實基礎上，要深入調研，摸清家底，在客觀評價“十二五”取得的成效、經驗和存在的問題基礎上，堅持“問題導向”方法，提出“十三五”時期的發展思路和對策舉措。二要堅持因地制宜。各地必須從當地的實際出發，根據不同的主體功能定位，明確差異化的發展思路和開發導向，提出切合各地實際的發展目標和任務。三要堅持改革創新。改革創新是新時期經濟社會轉型發展的內在要求與必然選擇，“十三五”規劃要在規劃的理念、思路、內涵、體系和方法上進行創新，進一步發揮規劃在政府治理體系和能力現代化建設中的作用。

進一步完善發展規劃體系。一要強化總體規劃統領作用。要突出市縣發展戰略，明確總體思路和發展目標，提出重大任務和保障措施。調整規劃內容，進一步充實和加強公共服務、市場監管、環境保護等政府履行職責方面的相關內容。加強國土空間管制，強化規劃的空間協調與約束性。二要調整優化專項規劃。從嚴控制專項規劃數量，不編或少編主要由市場發揮作用的產業發展類專項規劃。與政府職能密切相關的領域，可以編制公共服務和基礎設施等大領域規劃，其細分領域可直接編制實施方案或年度計劃。發改部門要重點編制跨行業、跨部門、跨專業的專項規劃。三要鼓勵編制具有地方特色的區域規劃。根據市縣發展需要，主要編制特定區域、需重點保護或開發的區域和跨行政區的區域規劃，提高區域規劃的針對性和可操作性。

進一步規范規劃編制的程序和方法。一要建立健全規劃編制程序。規范規劃編制程序，加強規劃前期工作，建立完善規劃銜接、論證、審批、發布和評估制度，規范規劃編制行為。二要統分結合形成規劃編制的合力。各市縣發改委要精心組織規劃編制隊伍，加強部門間的溝通協調，充分發揮部門的積極性和作用。圍繞重大問題，開展聯合調研，防止規劃部門化。三要增強規劃工作公眾參與度和透明度。要發揮科研院所、高等院校、各類智庫和咨詢單位等在規劃編制中的“外腦”作用。用好各類信息技術平臺，廣泛聽取社會各界意見，集思廣益。