破解農村“三權”抵押貸款難題

肖圣章

破解農村“三權”抵押貸款難題

肖圣章

開展農村“三權”抵押貸款，對推動農村集體產權制度改革，盤活農村資源，解決融資困難，促進“三農”發展具有十分重要的意義。近年來，麗水市在農村探索通過林地經營權、土地承包經營權、農民住房財產權獲取融資方面取得了一定成效，為解決農村發展問題和加快城鄉統籌建設提供了寶貴經驗。但與此同時，麗水市在實踐中也遇到了諸如推進農村“三權”抵押貸款中存在的缺少法律上的支撐、還沒有建立統一規范的產權評估機構和交易平臺，以及完善的風險處理機制等亟待解決的困境和問題，需要不斷地創新，為全省乃至全國摸索出更多的成功經驗。

“三權”抵押貸款遇到的主要問題

遇到的困境和問題，既有《擔保法》、《物權法》、《土地管理法》等法律法規的約束，又有各級政府還沒有建立功能完善、發育健全的產權交易市場和預防風險發生的補償及處理機制，同時還有銀行強調存在較大風險、“三權”資產處置變現難等而設置較高抵押貸款門檻，以及農民感到難以找到合適的抵押貸款擔保人。

（一）在國家法律層面上。主要體現在缺乏立法的支撐。這是一個全國性的共性問題。當前，無論是作為民事基本法的《民法通則》，還是與農村“三權”相關的《土地管理法》、《擔保法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律，大都未明確規定農村“三權”可進行抵押或是通過抵押方式進行流轉，更多的是隱含的限制或禁止。作為一種特殊的不動產財產權的流轉，必須符合現有的法律規定，特別是農村土地承包經營權、農民住房財產權和林權作為一種具有保障民生屬性的特殊物權，在其流轉過程中不可避免地遇到諸多法律限制，容易誘發其他法律爭議和法律糾紛。另外，根據《土地承包法》規定，耕地的承包期為30年，本輪耕地承包期至2028年底結束還有14年，流轉合同期限不能超過承包期，直接限制了農地流轉經營權抵押價值。

（二）在市縣政府層面上。主要表現在農房確權進展緩慢，缺少產權交易中心和風險補償處理機制。

“三權”確權登記進展不一。經過近8年的實踐，目前麗水市林地確權、發證已基本完成。而在農地和農房方面，確權、發證進展緩慢，尤其是農房，因產權權屬界定難、歷史因素復雜，存在違章違建、農戶主動申請意識不強等原因，導致產權確權、發證工作滯后。

未建綜合產權交易中心。目前，全市還沒有成立一家專門的綜合性農村產權交易中心，除林權外，其他農村產權交易大多采取私下協商交易，導致農村產權流轉渠道不暢、流轉時效差。沒有專業的第三方機構評估，會導致評估主觀判斷成份較大、實際價值難以合理確定、發放貸款不能準確授信。另外，在土地流轉時，流轉戶與農戶大多也沒有簽訂書面合同，而是采用口頭協議并一年一定的做法，存在毀約的風險。

缺乏風險補償處理機制。麗水市出臺的諸多政策文件實際執行并不到位，尤其是2013年出臺的《農村土地流轉經營權抵押貸款管理暫行辦法》各地還沒有開始執行，也未出臺具體的實施辦法和配套政策。此外，當前除林權外，麗水本級及各縣（市、區），既沒有建立因貸款人違約而發生融資風險時對農村“三權”進行收購和先行償還金融機構貸款本息的平臺公司，也沒有組建涉農資產收購、處置的市場主體負責處理農村“三權”抵押貸款產生的不良資產。

（三）在金融機構層面上。主要表現在貸款利息高、放貸門檻高和抵押物管理難、抵押物難變現。

貸款利息高，放貸門檻高。認為農業生產周期長、見效慢、抗風險能力弱等，對貸款審核十分慎重，條件設置比較苛刻。在貸款利率的設定上，各金融機構不相同，農業銀行、農業發展銀行林權抵押貸款利率原則上分別不高于人民銀行同檔次基準利率上浮幅度的20%和30%，作為放貸主力軍的農村信用聯社，貸款利率按基準利率上浮最高可上浮至200%，但目前全市各金融機構大多數為上浮不超過50%。

抵押物管理難，抵押物變現難。農村“三權”抵押，有別于其他商品抵押，一旦貸款人發生違約，金融機構沒有這么多的人及相應的技術，對這些收回的分散在不同區域和地段的林地、農地和農房進行管理。倘若農戶無法償還貸款，金融機構難以將這些抵押物拿到市場進行交易、變成現金。

（四）在農民層面上。主要表現在抵押擔保難、程序較繁瑣。在把“三權”拿到金融機構進行抵押后，特別是對超過林權實際變現價值的貸款部分或借款人信用等級不夠的，還要求追加1到2名有經濟實力的人員（如企業老板、公務員）作擔保，農戶或業主感到很難，且貸款期限短，一般定為1到3年，待時間快到了，金融機構又要對抵押物重新評估，農戶或業主還得找人擔保，才可再次獲得貸款。

多措并舉著力破解制約

針對以上存在的一些制約農村“三權”抵押貸款業務發展的不利因素和主要問題，下一步，麗水市將重點從法律法規、配套體系等多個方面著手，疏浚、通暢“三權”抵押融資通道，盤活土地、林地、農房等農村“沉睡資源”。

推進農村“三權”確權登記。林權、農民住房財產權、農村土地承包經營權確權是做好“三權”抵押貸款的基礎環節。為此，對原有的農房，可通過加強宣傳，引導農民確權登記；對諸如下山脫貧、移民搬遷、危舊房和舊村改造等新建農村住房，國土和房管部門可同步辦理、頒發相應的集體（國有）土地使用權證和房屋所有權證，以實現規劃建成一批、依法申請發證一批，使農村住房確權登記的區域范圍和群體不斷擴大，為農村住房抵押貸款業務推進夯實基礎。對還沒有確權登記的林地，要加快推進。對土地承包經營權流轉的確權，要及時辦理。

成立綜合產權交易中心。具有專業和規范的資產評估、產權交易的服務體系，能加快推動農村“三權”抵押貸款業務的開展。參照武漢市農村綜合產權交易所的做法，在市、縣（市、區）兩級建立主要功能包括發布信息、評估價格、組織交易、交割結算、變更產權、管理規范等于一體的全程服務運行模式的綜合性農村“三權”抵押貸款交易中心。當前，將借鑒現貨連續交易模式，以自主建立或者嵌入渤海商品交易所等平臺的形式建立一個多商品、多層次、多模式的全國性或區域性的大宗商品交易市場，推動農林產業融資融貨，發展各類交易主體，擴大交易范圍和容量，提升農業產業經營效益。

建立風險處置應對機制。按照“政府主導、市場運作、規范運行、風險可控，鞏固成效、穩步推進”的原則，“財政出資、行業協會組建、商業性運作、村級擔保基金”的模式，建立由市、縣、鄉、村四級組成的擔保組織體系，參與對農村“三權”抵押貸款的擔保服務。麗水市先在景寧縣澄照鄉金丘村成立擔保機構，試行發展村級互助融資模式，同時在市、縣（市、區）兩級設置“三權”抵押貸款風險補償專項基金、管理辦法和應對風險處理工作流程，對“三權”抵押貸款形成的風險、非主觀因素造成的擔保損失，分別給予適當和合理補充，并組建涉農資產收購、處置等相關市場主體，負責處理“三權”抵押貸款產生的不良資產，為金融機構解決后顧之憂。

幾點具體建議。鑒于當前農村產權制度上面臨一些法律、政策的限制，需要探索突破的辦法和爭取上級的支持。一是爭取農村“三權”抵押貸款法律保障政策。一方面，建議國家修改《物權法》第184條第(二)項、《擔保法》第37條第(二)項、《農村土地承包法》第49條等規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押方面的有關內容，完善相關農村產權法律法規。另一方面，建議最高人民法院和省高級人民法院研究出臺支持農村金融改革試點的司法保障政策，讓麗水在農村金融改革創新上大膽先行先試。

二是爭取農地農房抵押貸款“先行先試”政策。麗水市既是全國農村金融改革試點市，也是全國扶貧改革試驗區，開展相關試點具有一定工作基礎和較為有利的政策條件。為此，建議請省里出面，協調國家相關部委同意在麗水市正式開展農地、農房抵押貸款工作政策試點。比如，2005年重慶市試點農村“三權”抵押貸款工作，國務院和重慶市分別出臺了《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的意見》、《關于開展農村土地承包經營權居民房屋和林權抵押貸款及農戶小額信用貸款工作的實施意見(試行)》等政策意見，從政策和制度層面上為探索農村“三權”抵押貸款支持民營經濟發展鋪設了道路。

三是爭取產權明晰的農村“三權”的支持政策。由于農房權屬界定難、存在違章違建、農戶主動申請發證的意識不強等原因，導致麗水市農房確權發證工作滯后。建議協調省政府或相關部委對存在違章違建的農房確權發證問題，明確確權登記條件，出臺化解政策，促進農房確權發證。

四是爭取涉農融資擔保組織“降低門檻”政策。目前，融資性擔保機構存在準入門檻高、與金融機構合作限制嚴等制約。浙江規定新設融資性擔保公司資本金不少于5000萬元，加上部分金融機構對擔保公司設定了嚴格的合作“準入”門檻，使得麗水市融資性擔保組織發展緩慢。建議省政府協調相關部門對麗水市涉農融資性擔保機構的準入條件予以放寬，鼓勵金融機構與涉農擔保組織開展業務合作。

作者單位：浙江省委政研室