生態文明制度體系建設需在重點領域尋求突破

莊貴陽

生態文明制度體系建設需在重點領域尋求突破

莊貴陽

充分發揮市場配置資源的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，提高自然資源使用的經濟效率和生態效率

黨的十八屆三中全會公報提出建立系統完整的生態文明制度體系,用制度保護生態環境。加強生態文明制度體系建設必須著眼于當前面臨的主要矛盾和問題，制定出符合生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制等，為生態文明建設提供規范、監督和約束力。充分發揮市場配置資源的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，提高自然資源使用的經濟效率和生態效率。

（一）生態文明制度建設存在的主要問題

我國現行法制、體制和機制還不能完全適應生態文明建設的需要，存在較多的制約科學發展的體制機制障礙，使得發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。一是生態文明考核評價制度導向不明。在政績考核體系中，體現生態文明建設要求的資源消耗、環境損害、生態效益等方面指標比重過小，難以通過目標考核對生態文明建設形成有效的引導。對于生態文明建設的重大違規、違法、違紀，沒有人擔責、問責、追責。二是生態文明管理制度缺乏力度。相關法規和管理機制多作為“宏觀調控的工具”，而不是剛性約束的絕對規則，在執行中可塑性太強，自由裁量空間太大，造成法規執行隨意性強，降低了法規的權威性和實際執法的效果。三是缺乏生態安全保障的統領性法規。在資源節約、環境保護、生態建設的各種法規中，多從各自相對狹義的領域界定和規范，忽略了能源、水、糧食、環境和生態之間的相互關聯和依存。四是相關法規和管理存在“碎片化”甚至相互抵消情況。由于管理體制上存在權益的多元化和多樣化，在部門間和中央與地方間的“權利”博弈中，忽略了生態文明建設的具體要求。五是生態文明建設相關法規修訂滯后，相關法規原則性強，操作性弱，難以滿足不斷深化的生態文明建設需要。環境執法成本高、違法成本低、監管監督機制不完善。公眾與民間環保組織參與生態文明制度的渠道尚未有效建立。六是生態文明的市場服務機制尚未配套。目前，在生態文明建設上還停留在單純依賴政府投入階段，市場服務機制探索不夠，沒有充分發揮市場配置資源的優勢。生態補償作為一項重要的激勵機制，缺乏明確的法律定位、法理依據和市場機理。

（二）建立自然資源有償使用制度要明晰自然資源資產產權

當前我國自然資源有償使用制度、價格制度和核算制度存在嚴重缺陷或空白，導致資產的使用效率不高，流失浪費嚴重。首先，雖然我國對部分自然資源開展了資產化管理的實踐，但很多量化的東西并沒有解決，資源性國有資產的家底不清。其次，資源性資產的所有權、行政權、經營權混亂，歸屬界定不清，法律體系不健全。我國自然資源的所有權界定主要是國有產權形式，在“公有公用”的概念和邏輯下，其結果就是自然資源的過度開發和浪費。第三，資源產權的使用權和經營權安排失效，多頭管理，缺乏統一調配，體制不完善。各部門各管一攤，僅僅是從專業分工的角度來對資源進行管理，誰也不對資源的價值管理負責任，影響了國家作為自然資源所有者和所有權的統一性。第四，“公有—公用—公營”的運行模式面臨挑戰，市場化運營體制尚未建立。傳統觀點認為自然資源既然是國有，就應該由公共機構國有資源企業來經營。這種思維模式和實踐影響資源經營的效率。

為此，建立我國自然資源有償使用制度，就要建立明晰的資源產權關系。完善立法，為資源產權改革的市場化提供法律保障。在環境資源開發利用方面,其制度設計當前主要著眼于一些經濟刺激制度,諸如排污權交易制度、自然資源所有權交易制度,以此強調和突出在市場經濟條件下市場機制對環境資源配置的基礎性和決定性作用，并通過管理體制改革優化經營方式，通過走市場化的路子選擇最佳的經營者。

（三）建立自然資源用途管制制度實現經濟效用和生態效用的統一

自然界中的各種資源,都是整個自然生態系統的有機組成部分,都在維持生態系統平衡的過程中發揮著不可替代的重要作用。雖然在環境資源的配置中市場的作用不容忽視和替代,但國家必要的干預也是必不可少的。必要的國家管制是環境資源生態效用得以實現的保證,兩者有機結合才能利于環境資源社會性和自然性的雙重屬性相結合。

在生態文明建設工程中，更應突出地強調其生態效用。經濟效用的實現是以服從自然界整體生態演化規律為基礎的。對資源的開發利用必須充分考慮并尊重其自我調節利益供給能力,只有在保證其存量基礎不被破壞的前提下,才可能在最大程度上實現經濟效益。

推廣自然資源用途管制制度已具備一定的必要性和可行性。對自然資源進行用途管制要著力在管理方式上實現從行政權力錯位到嚴格依法行政的轉變。

對資源進行用途管制的前提是在資源利用總體規劃上,對主體的地位、權限(主要是一定時期一定區域內資源開發利用總量)以及編制方式都必須由法律確定,尤其是上級主體對下級主體規劃的審批權應當嚴格依法行使。

實現資源用途管制的前期工作是進行資源用途劃分，為此必須有法律明確的規定,并以此為基礎授權各級主體根據不同情況劃分各項資源利用區。在對資源用途變更的審批上應規定有嚴格的法律程序,防止行政權力干預，以達到的實現資源用途管制的目的。要把自然資源宏觀決策權集中上收到高層主體(主要是中央和省一級部門),將日常執行性職權賦予基層主體(主要是地方各級人民政府)。

（四）劃定生態保護紅線需法律保障并完善生態補償制度

生態紅線是指對于維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展具有重要戰略意義、必須實行嚴格保護的國土生態空間。

生態紅線主要分為重要(點)生態功能區、生態脆弱/敏感區和生物多樣性保育區三大類。生態紅線的劃定事關國家安全和各地經濟發展布局，推行生態紅線在短期內影響地方的產業結構和布局，進而影響當前的經濟發展。這可能會是最大的阻力。因此劃定生態紅線需注意幾點：一是加強生態紅線的基礎研究工作，提高生態紅線劃定的科學性和合理性。二是加強生態紅線的管理，抓緊建立生態紅線分級分類分區管控機制。三是建立國土生態安全監測與監察體系。及時掌握我國國土生態安全的現狀及變化趨勢，為生態紅線區生態安全的維護、評估與管理提供決策依據。

生態紅線從口號的提出到落地實施，需要克服經濟發展目標與環境保護目標的矛盾，協調國家與地方利益之間、區域之間、以及部門間的利益權責。作為生態文明制度體系建設中最重要的一環，守住紅線也必須靠法律和相應的規章制度。首先，建立健全保障機制。在現有的生態環境保護法律法規體系的基礎上，研究制定生態紅線的保護機制，逐步建立完善國土生態安全法律法規保障體系。其次，生態紅線劃定后，要逐步建立生態紅線保護考核評價體系。樹立生態政績觀，將資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系。再次，要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。最后，要有切實的生態補償機制。要研究起草《生態補償管理條例》，建立和完善生態補償機制，由各級財政對那些為生態保護作出貢獻的地區和群眾給予必要的補償，使生態補償機制走上法制化、市場化的軌道。

（五）改革生態環境保護管理體制要構建區域協調和權益配置機制

所謂生態環境保護管理體制是指生態環境保護管理機構設置及其內部權責利配置，以及為實現生態環境保護任務和目的的環境管理法規、制度、方法、機制的總稱。經過40余年的發展，我國生態環境保護職能機構已形成比較完備的組織體系，為生態環境保護奠定了堅實的組織基礎。生態環境保護目標也已成為國民經濟和社會發展五年規劃的約束性指標，成為政府官員政績考核的重要內容。公眾、企業和非政府組織均發揮各自的作用，共同保護生態環境。然而，由于體制、政策以及基本制度等多方面的復雜原因，我國生態環境保護管理效率和效益仍然偏低，難以遏止生態環境持續退化的趨勢。

為了遏止生態環境惡化勢頭，促進經濟綠色轉型提升經濟增長質量，需要改革現行生態環境保護管理體制，改進環保頂層設計，優化生態環境保護管理制度和機制。

完善治理格局。改革人權、財權屬地管理體制，將人權、財權、事權統一實施垂直管理。遵循有利于提高生態環境保護效率和效能的原則在部門間配置職權，逐步厘清環保部門與其他部門之間的職能交叉領域，相對提高環保部門在政府機構組成中的地位。有必要全面檢視現行環境相關法律法規標準體系，對法律法規中不適應不合理條款加以重新修訂，對操作執行困難的法律規定進一步細化，對滯后甚至空白的環境標準加以完善和制定。

構建區域協調機制。針對現行區域協調機制的問題，可以由環保部根據地緣、江河流域等基本環境狀態，設立省際環境協調小組，定期或不定期就省際間的環境發展規劃、地方環境法規和標準、環境預警預防措施、環境監測監察情況和經驗、環境突發事故應對、環境聯防聯治、環境信息共享等環境相關問題進行交流，做好基礎預防工作。

構建權益配置機制為保障區域協調機制順利運轉。一是建立污染者治理機制。不僅要敦促污染單位內部防治污染排放，而且要探索建立由其承擔因其損害的環境治理修復費用和人身財產損害賠償費用。二是要建立并完善生態補償機制。在流域范圍內，誰保護、誰治理、誰就是受益方；誰排放，誰污染，誰就是補償方。三是建立效率促進機制。各個地方和部門可以因地制宜地創新管理制度和激勵機制，促進生態環境保護效率提升。

作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員；本文為國家社會科學基金重點項目“城市生態文明的科學內涵與實踐路徑研究（批準號：13AZD077）”成果。