戶籍制度改革進行時

吳可人

戶籍制度改革進行時

吳可人

戶籍改革終極目標是全面取消戶籍。建議循序漸進、從易到難，逐步推進區域內、條件相同的區域間、全部地區間的戶籍淡化

戶籍制度改革是推進城鎮化最重要的環節，難點在于其背后的公共服務及相應的社會福利。而且土地權屬關系等都與戶籍相掛鉤，且形成時間久、涉及領域廣、協調難度大，對戶改推行形成較大掣肘。

一是發達地區農民不愿放棄農村產權和待遇進城落戶。浙江一些農村享有的公共服務并不少于城市，更重要的是農民享有的集體資產價值不斷上升，其具有使用權的小塊承包地也是一個“香餑餑”。正是基于進城落戶很可能減少收益的預期，一些農民現在已不甚看重城市戶口。

二是地方政府仍缺少農民工落戶動力。戶籍人口公共服務和社保由地方政府承擔，若大量解決農民工在城市落戶，必然對地方財政造成較大壓力。根據“六普”數據，浙江外來人口多達1182萬人。而且雖然浙江較富，但約有17%的財政收入需要上繳。所以，至少就當前狀況而言，浙江較難為外來人口提供與省內戶籍人口一樣的公共服務。

三是農民工長期供大于求狀況進一步影響其進城落戶。浙江地方政府長期來以不包含公共服務及社會福利的價格取得農民工的勞動，而農民工因供大于求，缺少討價還價能力。因此，只要城市還能解決勞動力問題，地方政府就不太可能主動給予農民工以當地戶籍。當然，反過來亦可認為，若農民工供不應求，則戶籍問題迎刃而解。

雖然戶籍改革矛盾困境較多，但長期延宕并不可取。浙江省積極在有條件的地區先行先試，從具體問題出發做實戶改文章。德清作為全省首個實施戶籍管理制度改革的試點縣，在大量前期工作基礎上，早在去年9月即已啟動戶改，目前已取得階段性成效。

一是取消本地戶籍農業、非農業戶口性質劃分。城鄉居民統一登記為“浙江居民戶口”，建立城鄉統一的戶口登記制度。通過土地（山林）承包經營權確權、村集體資產收益分配權確權、農村宅基地確權這“三個確權”和人口計劃生育政策“一個不變”等，保障本地戶籍農民進城鎮落戶權益，鼓勵引導農民進城。

二是逐步統一依附在戶籍上的公共服務和社保等福利待遇。經過全面梳理，相關政策涉及12個部門共計33項，已經對其中17項作出城鄉統一的調整。根據新的政策，德清農民進城鎮落戶的，將在接受義務教育、失業保障待遇和就業扶持政策、交通事故司法賠償標準等方面，與當地城鎮居民具有同等權益。

三是逐步擴大基本公共服務至全體常住人口。以具有合法穩定住所或合法穩定職業為基本條件，以“經常居住地登記、人戶一致”為基本原則，對城鄉落戶政策進行適當的調整和完善。通過制定完善居住證申領條件和配套政策，分類發放居住證和臨時居住證，進一步解決暫不具備落戶條件的流動人口各方面的實際困難，使基本公共服務逐步向流動人口覆蓋。

學界普遍認為戶籍改革終極目標是全面取消戶籍，但是目前而言難度較大。建議循序漸進、從易到難，逐步推進區域內、條件相同的區域間、全部地區間的戶籍淡化。

一是先行選擇城鄉差別較小的發達縣（市、區）開展戶改。浙江以杭州大都市圈和軌道交通建設為契機，選擇緊鄰杭州市區的德清，取消城鄉戶籍差別，吸納有就業能力的人口，既順應市場、降低成本，又培育城市群，可謂一舉三得、事半功倍。

二是逐步放開社保基本相同地區之間的戶籍限制。例如環杭州灣地區的蕭山區、柯橋區、余姚市、慈溪市、鄞州區等，具有基本相同的城鄉統籌發展水平和社保標準，完全可以建立統一的社會保障身份證號碼，為取消各地戶口限制打下基礎。

三是最后解決發達地區大城市落戶難題。強化市場機制下的自發城市化，推動生活成本、就業壓力通過市場傳導作，形成個體理性下的最佳城市化。切忌對大城市、特大城市采取一刀切的“嚴格控制”，而是按照人口集聚的規律，不斷優化提升大城市、特大城市基礎設施和公共服務資源配置，讓居民“用腳投票”。

戶改的根本是要實現人的城市化。唯有消除依附戶籍背后的公共服務及相應的社會福利差距，給予所有城鄉居民自由的遷徙權和選擇權，實現權利平等，才能體現人的城市化的應有之義。

供稿：浙江省發展和改革研究所