統籌區經辦機構垂直體制的優勢與實現路徑

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

研究與統籌層次相適應的經辦機構體制，對于加快健全經辦服務體系，是個有非常現實意義的命題。

1 統籌區經辦機構垂直體制的概念與法律依據

社會保險有提升統籌層次的內在追求。這種追求既受管理能力和體制的制約,又依賴管理能力和體制來實現。在低層次統籌下，同時也受傳統行政管制理念的影響，經辦機構通常會按行政區劃設立，作為同級社保行政部門的下屬事業單位，在行政部門直接指導下履行社保事權。這種按行政區劃設立經辦機構的傳統體制，可以叫做屬地化行政管理體制。這種管理體制有著自身的優勢，與行政關系緊密，貫徹行政意圖快，借助行政執行力，工作推進力度大，在外延式發展時期作用尤為明顯。缺點是政事不分，經辦機構依附于行政，小而分散，專業性、規范性較差，一旦固化，甚至會成為政策統一和統籌層次提升的阻力，成為經辦管理規范化、信息化、專業化的阻礙，成為政策碎片化、管理分散化的根源。

統籌區經辦機構管理體制是根據統籌需要，由統籌區政府統一設立和統一管理的體制。統籌區經辦機構管理體制的最顯著特點是經辦超越行政區劃，對不同行政區域的業務實行統一經辦管理。這種體制，以統籌基金為導向，以提高基金利用效率為目的，用社會化、專業化方式處理事權，是社保治理體系和治理能力現代化的重要組成部分和突出表現。

統籌區管理體制在社會保險法中得到認可并被確立下來。社會保險法第七十二條規定，“統籌地區設立社會保險經辦機構。社會保險經辦機構根據需要，經所在地的社會保險行政部門和機構編制管理機關批準，可以在本統籌地區設立分支機構和服務網點”。這是對傳統按行政區劃設置經辦機構的重大突破，彰顯依據事權決定機構的公共治理理念，簡單說，事權歸誰，機構由誰建，從而保障承擔事權責任和履行事權義務的一致性。

為了保障統籌區經辦體制能夠健康運行，社保法第六十六條規定，社會保險基金按照統籌層次設立預算。第七十二條規定，經辦機構的人員經費和經辦社會保險發生的基本運行費用、管理費用由同級財政按照國家規定予以保障。

既然統籌區的經辦機構由負責統籌的一級政府統一設立，就不可能也不應該再按行政區劃設立機構並依附于屬地行政部門。很明顯，統籌區設立的經辦機構法人在統籌區政府層級，其他只是它的分支機構和網點，因此，應該屬于傳統意義上的垂直體制。

2 統籌區經辦機構垂直體制的優勢與不足

2.1 統籌區經辦機構垂直體制的優勢

2.1.1 有利于統一政策制度。由一個機構統一管理轄區內的經辦業務，有利于貫徹實施統一的政策和制度，可以避免出現政策碎片化狀態，最大限度地保證統籌區內參保人權益的公平。

2.1.2 有利于統一經辦業務。垂直管理意味全省經辦業務服從一個指令，業務經辦規則必然高度一致。雖然經辦業務流程在不斷優化，但永遠處于統一狀態下，會大大提升經辦管理的規范化程度，很好地體現公共服務均等化。

2.1.3 有利于統一管理基金。基金統收統支，統一費率和費基是統一經辦的題中之義，征繳的力度會明顯增強，地方保護傾向會有效克服。資金管理的安全性、流動性、集中性和使用效率會大大提高，也為有效組織基金投資運行提供了必要前提。

2.1.4 有利于降低經辦管理成本。統一設立經辦機構就要整合城鄉經辦資源，克服按險種、按人群建立機構的弊端，減少重復管理職能，業務分工更加專業化，節約人力資源。

2.1.5 有利于減少管理風險。按服務、管理、監控的思路科學治理，內控會全面加強。由于機構內部封閉管理，和地方其他部門無隸屬關系，能有效避免橫向干涉和政事不分情況的發生。

2.1.6 有利于提高制度保障功能。在統籌區內能實現覆蓋人群最大化，有利于最大程度地做到應保盡保，參保率、征繳率、支付率等核心指標趨優，制度的風險會降低，制度成本會下降。可以加快制度定型、成熟，實現可持續發展。

2.1.7 有利于全面實現信息化。系統建設的投資體制和管理體制更順暢，網絡更加廣闊，服務平臺會擴大，數據集中完整，可通過比對有效防范欺詐騙保發生，信息化作用可得到充分發揮。

2.2 統籌區經辦機構垂直體制的不足

實行統籌區經辦機構垂直體制，將會使社保責任集中在統籌區政府，在政府責任劃分不清晰的情況下，基層政府的責任可能會削弱，以養老保險為例，可能導致責任過度集中于省級政府，而與其他層級的政府關聯度會降低；同時，隨著各級政府財政保障經費的格局被打破，可能導致經費不足。在國家財稅體制改革不到位時會加重統籌區政府財政壓力，或供款不足，甚至比低統籌層次下的水平更低。

但筆者認為，與屬地化行政管理體制相比，統籌區垂直管理體制更有利于統籌目標的實現，因此是實現真正意義上更高統籌的最佳選擇。

3 省級養老保險垂直體制遭遇的尷尬及其原因

省級養老保險垂直體制從出現的那一天起就處于既不能迅速成長又不能徹底消亡的進退維谷境地。一方面，為了實現養老保險省級統籌，1998年中央第一次明確提出經辦機構實行省級垂直管理，描繪了與統籌層次相適應的經辦管理體制的藍圖，經過十幾年的實踐也積累了一些經驗，并把統籌區設立經辦機構載入了社保法；另一方面，實行垂直管理體制的只有上海、天津、吉林、陜西等少數省份，其中上海、天津是直轄市，吉林省經費由地市縣保障而非省財政保障。真正符合要求的只有陜西省。省級垂直體制呈現“不死不活”狀態的主要原因是：

3.1 政府如何履行社保事權缺乏制度規范。在社保領域,國家頂層設計的重心始終放在制度設計方面，經辦管理一直未引起足夠重視。國家舉辦社會保險，但事權歸地方政府負責，而地方政府之間責任分工混沌不清，實行省級統籌后事權由哪級政府負主要責任并無明確規則，從道理上好像應該由省政府負責，但或因無財力或因無制度支持，多數省政府并不愿意主動擔責，導致事權責任不能落地。

3.2 與事權匹配的財政支付制度缺失。在原有財稅體制下，即使省政府愿意主動承擔更多一點事權，也缺乏支付制度支持和中央承諾保駕。好事無力辦好。眾所周知，在現行財政支付制度下，養老保險基金若少收10億或出現更大缺口，中央可以補缺口予以支付，但若撥1000萬元經費用于經辦成本，鼓勵應收盡收，中央卻出師無名。省級政府有事權責任而無支付事權的相應支付制度，理論上應該擔當的事權缺乏財權配套，難免導致以下結果：或像陜西省那樣經費嚴重不足；或像吉林省那樣不得不回歸到依靠屬地財政予以保障，導致省級事權受肢解而不完整；或像大多數省份維持原狀不變，不僅統籌仍處于低層級狀態，而且經費的屬地自給反而強化了對事權的分割。

3.3 社保制度改革和機構、編制改革缺少協同性。養老保險制度改革頻繁出招，屬地化明顯的醫療保險制度改革更是快速推進，而機構改革相對滯后，即制度改革走得快，機構改革走得慢。制度改革的主管機關在政府和政府有關部門，機構改革的主管機關則在黨委。

3.4 統籌區經辦管理體制會打破現有利益平衡。統籌區經辦管理體制削弱了原屬地政府的事權和政策決策權，突破了現有政府權力分配的格局，會自覺不自覺地受到原屬地政府的消極抵制。

3.5 統一的政策在強化再分配功能、體現公平的同時，必然會調整參保人權利義務關系。比如，繳費基數、繳費率若比統一前提高，計發養老金的在崗平均工資若比統一前降低等，參保單位和個人會因此感到自己的利益受損而反對。

3.6 公共服務便捷性是一個重要考量指標。統籌區管理體制的管理寬度比低層次統籌下的范圍更大，如果管理方式選擇不當，容易造成用人單位和個人辦事不便。這個問題在地域遼闊、交通不便的大省會尤為突出。

4 統籌區經辦機構垂直體制的實現路徑探討

4.1 明確中央和地方各級政府社保事權。因為統籌層次不同、政府財政能力不同、對養老債務負擔的歷史責任不同，中央、省、地市、縣、鄉五級政府社保事權不應該平均分配。職工基本養老保險事權在中央和省，醫療保險等事權在省和省以下政府。從現行政策導向看，最低統籌層次在地市一級。所以，五個社會保險險種的經辦事權主要應在地市、省和中央。縣和鄉兩級可不承擔社會保險事權，也不承擔相應的支付責任。

4.2 建立與事權相匹配的支付責任制度。誰的事權誰出錢。中央財政要負責社保部分事權的支付責任，通過改革財稅體制，適應省級政府事權繁重的支付需求，徹底扭轉事權與財權脫節的不合理現象。為鼓勵基層政府提供公共服務，有事權責任的政府應支付相應經費補償。受社保委托為居民提供相關社保服務的基層公共服務平臺和社會組織與個人，應該獲得相應的經濟補償。

4.3 明確界定事權范圍，確保事權的完整。統籌就是事權，就是責任。但對事權要有完整的管理范圍界定。如管理、基金、人員和經費等，不能只管政策不負責經辦，不能只負責收支不管基金增值，不能只要求提供經辦服務，不管成本投入。更不能想當然，越權處理或擅自出臺應由國家和國務院有關部門管轄的政策、規則、標準。

4.4 總結省級垂直管理體制的經驗教訓，理性認識垂直體制。任何體制都有優勢和不足，關鍵是否適應統籌目標需要。在原有法律和政策框架下，省級垂直管理體制確實不容易成功，但這并不表明省級垂直管理體制沒有優勢。應在改革法律政策的基礎上針對存在的突出問題提出方案，制定和完善統籌區管理政策，制定統籌區經辦管理的業務規范，提高垂直管理的制度化、規范化水平，讓潛在優勢充分發揮出來。

4.5 創新管理體制和運行機制提升服務績效。統籌區管理體制實現了經辦機構整合，完成了規模化的第一步。接下來應當走法人化、專業化、信息化之路。實現政事分開，管辦分離。建議實行理事會制法人治理，理事成員由政府有關部門派員，理事會負責決策。建立考核機制和問責機制，鼓勵為參保人依法獨立派送高效便捷的經辦服務。

[1]鄭秉文.中國養老金發展報告2013一社保經辦服務體系改革［M］.北京:經濟管理出版社,2013.