探索建立“五水共治”的長效機制

王祖強

探索建立“五水共治”的長效機制

王祖強

鞏固治水成果、提升治水實效，應注重標本兼治，綜合運用依法治水、市場治水和科技治水，探索建立長效機制

“五水共治”是浙江省委、省政府推進浙江新一輪改革發展的關鍵之策，更是建設“兩美”浙江的突破口與切入點。經過一年多的工作努力，“五水共治”在倒逼浙江產業轉型升級、改善全省生態環境等方面發揮了重要作用，成為破解一系列影響科學發展老大難問題的有效途徑，水環境治理取得階段性成效?！拔逅仓巍弊鳛樯鷳B文明建設的重要內容，涉及政治、經濟、文化、民生等方方面面，是一項長期的系統工程。粗放的經濟發展方式、分散的生活生產模式形成了巨大的污染存量，水資源產權虛置、生態補償機制匱乏嚴重制約著市場機制的作用，水環境治理面臨著內生激勵不足、外在缺乏法制支撐的現實難題。因此，鞏固治水成果、提升治水實效，應注重標本兼治，綜合運用依法治水、市場治水和科技治水，探索建立長效機制。

大力發展生態經濟，倡導清潔生產，形成低耗、減排、高效的經濟增長模式和構建綠色、循環、低碳的現代產業體系，推動水環境治理從末端治理向源頭控制轉變

污染在水里，根源在岸上。水環境治理看起來是個環境問題，實際上是增長方式轉型、產業結構調整的問題。高能耗、高污染、高排放的經濟增長方式形成了巨大的污染存量和現實增量，末端治理并未有效地控制水環境污染。為再現青山綠水，優化人居環境，必須大力發展生態經濟，倡導清潔生產，逐漸形成以低能耗、減排放、高效率為特征的內涵式增長模式，推動水環境治理從末端治理向源頭控制轉變。發展生態經濟，倡導清潔生產，就是將生產活動納入到環境的約束中來，就是將環境污染考慮到經濟發展中去，從而實現經濟的可持續發展和生態環境的良性循環。生態經濟不同于傳統的制造模式，生態經濟通過創新驅動、技術改造、工藝提升發展以新能源和低碳經濟為主的生態產業，最大限度地促進生產過程中的減量化、再循環、再利用，努力從源頭上減少污染物排放。大力倡導清潔生產，就是改變在生產末端治理污染物的治污模式，爭取在生產環節中降能耗、減排放，實現水環境的源頭保護。大力發展生態經濟，倡導清潔生產，就是要構建以生態經濟為主的綠色、循環、低碳的現代產業體系，通過轉方式、調結構來推動水環境的源頭控制，實現水污染歷史欠賬和現實增量的齊抓共治。

加快推進產業集聚、企業集中、資源集約的工業園區建設，促進工業園區集約化、循環化、生態化發展，實現水環境治理從點源治理向集中治理轉變

“低、小、散、亂”的產業布局形成了眾多分散的污染源。水環境點源治理成本畸高，治污主體喪失內生動力，形成了水環境治理的“市場失靈”。為降低水環境治理成本，提升水環境治理效率，必須加快推進產業集聚、企業集中、資源集約的工業園區建設，實現水環境治理從點源治理向集中治理轉變。工業園區促進了傳統塊狀經濟向現代產業集群轉型，形成了水環境集中治理的條件，并通過規模優勢降低了管道建設成本、水質凈化成本和行政監督成本，實現了水環境高效率、低成本地治理。積極推進工業園區的循環化發展，建設生態型工業園區。生態型工業園區通過產業間的物質循環和能量交換，形成產業生態鏈和生態網，促進園區內資源的相互利用。生態型工業園區旨在以產業間的聯動發展和共生組合，將傳統“生產—使用—廢棄—治理”的單向生產方式提升為“生產—使用—回收—再利用”的循環經濟模式，實現園區內的綠色制造、清潔生產和循環發展。工業園區的集約化、循環化、生態化發展，要充分考慮產業空間布局、區域發展特色、園區演進規律，鼓勵循環鏈條中的企業搬遷入園，形成綜合性和行業性相結合的工業園區網絡體系，在推進產業集聚進程中實現水環境的集中治理。

逐漸明晰水環境產權，促進環境容量資源的商品化，推動排污市場交易化和治污市場競爭化發展，運用市場機制激發企業水環境治理的創新能力和環保動力

市場機制的有效運行，能夠在一定程度上彌補政府在“五水共治”基礎設施建設方面的不足，有利于促進經濟激勵機制作用的發揮。由于水環境產權虛置，環境容量資源具有準公共產品的屬性，使得環境容量資源長期被低成本、過度化使用，形成“公地悲劇”。為推動水環境治理的市場化發展，必須明晰水環境產權，界定水環境容量資源的使用權，建立“誰使用，誰付費”的資源有償使用制度。水環境治理的市場化關鍵在于促進環境容量資源的商品化，通過市場機制形成真正反映資源稀缺程度、市場供求狀況的資源價格，將水污染產生的生態成本內化到企業的生產成本中。由于排污—治污是水環境治理市場的供求雙方，所以，推動排污市場交易化和治污市場競爭化，才能通過利潤激勵激發企業水環境治理的創新能力和環保動力。排污市場交易化是通過排污權的買賣將環保優勢轉化為企業利潤，激勵企業加快科技創新、環保投入，減少水環境污染。治污市場競爭化旨在以環境津貼、綠色信貸等優惠政策，引導社會資本，尤其是民營資本進入治污市場，形成資本結構合理、競爭性充分的產業發展格局。明晰水環境產權，實現水環境治理的市場化，就是使市場在環境資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，實現水環境治理從官員升遷激勵向市場利潤激勵轉變，從“誰污染，誰付費”的外在約束向“誰治理，誰收費”的內生激勵轉變。

切實完善生態補償機制，實現水環境治理成本與收益的對稱性，通過分段包干和整體治理的協調并進，推動流域水環境合作治理，探索建立跨區域聯動共治模式

流域水環境治理往往具有正外部性效應，表現為成本集中、收益分攤，流域水環境治理成本與收益的不對稱，容易產生“免費搭車”現象和陷入“囚徒困境”中。為推動流域水環境合作治理，必須切實完善生態補償機制。要以“誰受益，誰補償”的原則，根據水環境治理中所付出的額外的保護成本、治理成本，為此而犧牲的發展機會成本和溢出本轄區的生態修復效益，實行流域下游地區對上游地區的逆向補償機制。通過水環境治理貢獻與貨幣補償相對稱，消除流域水環境治理中的成本與收益缺口，調動流域各方水污染整治和水環境保護的積極性。推動流域水環境合作治理，要落實好河長制、江段長制，實行分段包干和整體治理相結合，建立水環境跨區域聯動共治模式。江段長制通過屬地負責的方式，使得各行政單位成為水資源公共產權的現實主體，有助于形成“上游污染上游治，下游污染下游治”的良好局面，使“誰污染，誰治理”的政策真正落到實處。積極推進全流域河長統籌、江段長對接制度，建立流域水環境治理聯動一體化、聯防責任化、聯治高效化和聯商常態化的治水新模式。

充分激發社會團體和社會公眾參與水環境治理的積極性、主動性和創新性，廣泛動員社會力量，形成水環境治理合力，使水環境治理呈破竹之勢

水環境治理是事關全社會的公共事業，不僅需要發揮政府引導作用，激勵企業自覺治污，更需要激發社會團體和社會公眾參與水環境治理的積極性、主動性和創新性。水環境治理必須引導社會公眾參與，廣泛動員社會力量，使其成為全社會的自覺行動。激發社會公眾參與水環境治理關鍵在于健全社會公眾參與水環境治理的機制與渠道。長期以來，由于社會公眾缺乏環境知情權、參與權、監督權和表決權，使得社會公眾不僅喪失了水環境保護的主體性地位，而且成為水環境污染的直接受害者。為調動社會公眾參與水環境治理的積極性，強化水環境治理的社會監督，必須健全水環境治理中的信息傳導機制、公眾反饋機制和社會監督機制，充分保證公眾參與水環境治理的信息完備和渠道通暢。水環境治理還必須發揮環保組織、志愿者協會等社會團體的教育、宣傳和監督作用，形成政府引導、企業自覺、公眾參與的治水合力，使水環境治理呈破竹之勢。

“五水共治”是“法治浙江”建設的大平臺、試驗田、試金石和活教材，要強化法治思維，注重法治建設，通過研究和解決“五水共治”中的立法、執法、普法等各個方面的問題，發揮好依法治水的重要作用

要結合全面深化改革和推進依法治國的契機，加快浙江地方性法規的制定出臺步伐，建立健全最嚴格的水資源管理和水環境監管制度，加快研究制定和實施水權制度，使各級政府在環境整治中擁有更加明確、嚴格、可操作的法律依據。積極出臺針對“五水共治”的資金和技術保障、跨區域聯合治理等宏觀問題的政策法規。健全生態環境保護責任追究制度，對未達到區域環境保護目標、污染排放目標、環境質量目標的責任人實行生態危害問責制。

深化環保、水務、公安聯動執法機制，切實加大涉嫌水環境違法犯罪行為的打擊力度，對違法行為嚴厲打擊，公開處理，追究其責任人。實行行政、民事、刑事三法并舉，對于造成嚴重后果的環境違法行為，要加大行政處罰力度，根據水污染情況及時采取限期治理，甚至勒令其關、停、并、轉等行政處罰措施。對造成生態環境損害的責任者實行終身責任追究制，嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

強化社會公眾和企業的普法教育。社會公眾和企業作為參與“五水共治”的重要主體和主要受益者，是否具有維護法律意識，將直接影響“五水共治”工作成效。各級黨委政府要通過組建“五水共治”法制宣傳隊伍、制作宣傳資料、開展法律培訓，以及進行以“五水共治”為主題的學法、守法、用法、護法等環境法制宣傳教育，形成濃厚的法制宣傳氛圍，使公眾和企業了解環境保護的權利與義務，自覺提高環境法律意識和水平，積極參與建設美好環境，監督環境違法行為，做環境保護的自覺踐行者。

作者為中共浙江省委黨校經濟學教研部主任、軟科學研究所所長