民生保障：保權利 保底線 保弱勢
——“十三五”民生保障的一點思考

楊建華

民生保障：保權利 保底線 保弱勢
——“十三五”民生保障的一點思考

楊建華

根據經濟社會發展及民生保障需求，應在“十三五”期間加大保障力度，實現從以物質保障為主向物質與權利保障并重轉變、從以均等化保障為主向均等化與底線保障并重轉變、從以全民保障為主向全民共享與重點保障弱勢群體并重轉變

“十二五”期間浙江民生建設快速推進，民生保障水平較快提升，但與百姓對社會事業和公共產品需求的全面快速增長相比還顯得短缺，住房難、上學難、就業難、看病難、養老難的呼聲很高。除了公共產品、公共服務相對不足之外，還存在著民生制度碎片化、民生保障資源配置不合理等問題，應在“十三五”期間加以盡快改變。根據浙江經濟社會發展及民生保障需求，還需加大三方面的保障力度，實現三方面的轉變。

保權利：從以物質保障為主向物質與權利保障并重轉變

以往我們在解決民生問題時，一般都強調應加大財政投入，這非常正確，所以近年來連續多年財政支出增量的2/3以上用于民生。民生問題，說到底還是權利問題。應當把用法治方法、法治手段推動民生問題的解決，作為落實公民權利的重要舉措。切實解決群眾反映強烈的問題。從解決這些問題入手，保障公民權利落實，推進社會建設，既找準了著力點，也找到了共鳴點。

社會權利貧困是指獲取社會權利的機會和渠道不足。與貧困相聯系的社會權利主要涵蓋社會公正和適當的資源分配、機會獲得權等。社會權利貧困的一大表現是，有些人群無法或難以享受其他人群所能夠享受的機會，包括得到工作的機會、獲取合理勞動報酬機會、積聚資金的機會、投資興業的機會。它表明，現在一些群體的貧困狀況不是主觀因素造成的，而主要是客觀社會環境所導致的機會不公的結果。許多人其實并不缺乏必要的能力，只是社會沒有賦予他們發揮這些能力的公平機會和公正權利。權利的不足造成了機會的有限，而有限的機會則影響了經濟的收入，并最終導致了貧困。

“十三五”時期要大力以保障人民群眾社會權利來保障與改善民生。保障人民群眾基本社會權利，如工作權、教育權、健康權、財產權、住房權、晉升權、遷徙權、名譽權、娛樂權、平等的性別權，保障人民群眾對社會政策制定的知情權、咨詢權、聽證權、建議權、監督權。社會政策作用的對象是廣大社會公眾，因此公眾參與制定與他們的利益息息相關的各種決策，是社會賦予每個公民的民主權利。在制定政策時，讓相關社會群體有充分的參與和表意的機會，有利于維護公眾自己的利益，因此，公民參與被看作是社會政策的基石。

改進公共事務決策程序，采取民主懇談、參與式政策分析等形式，構建新的決策模式，推動政策過程的范式性轉變。參與式政策分析是一種以協商或辯論的形式擴大公眾參與公共政策的制定和執行過程的方法。這種方法是根據一定程序，挑選相當規模的公眾、聽取他們的意見，有意識、有目的地收集公眾的意見和建議，然后將公眾的意見、建議和利益表達整合到政策研究中，從而做出更合理、合法的決策。這些方法融合了科學與民主的政策制定，有助于決策制定獲取充分的信息支持和民意基礎，可以避免方向性的政策錯誤，也能提高公眾對于政策的認同度。

保底線：從以均等化保障為主向均等化與底線保障并重轉變

浙江省均等化基本公共服務體系建設不斷發展，公共服務均等化工作扎實推進。但均等化主要還是針對群體、區域、城鄉而實施的保障，它仍存在一些問題，如公共服務，包括基礎教育、基本醫療衛生、公共文化、社會保障水平等財政支出地區差距較大，達兩倍多，以縣為單位的公共服務差距更為明顯，城鄉教育分配失衡，城鄉醫療衛生、文化資源配置不合理，公共文化服務供給與需求的不對稱，運行機制不健全，城鄉社會保障存在較大制度性差異，城鄉基礎設施布局不合理，一些基層群眾因病因突發事件生活陷于貧困現象時有發生。因此，一方面要加大均等化保障力度，另一方面同時要加強每個社會成員基本生活、公共服務、公共產品享有的底線保障，讓每個人都能過上基本的衣食無虞、病困有醫的尊嚴生活。

基本公共服務重點包括社會保障、社會事業、公共設施等方面。其中，社會保障重點是社會就業、社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善五個方面，社會事業重點是教育、醫療、文化、體育等事業，公共設施重點是公共交通、供水供電、通信網絡、污水垃圾處理等基礎設施。政府需要根據最低公平的原則制定各項生活保障與公共服務的最低提供標準，并通過多級政府分擔經費保障地方政府有提供最低標準服務的能力。同時，允許并鼓勵有財政能力的地方政府提供更多的、質量更高的公共服務，但經費應當由地方政府自己承擔。

底線公平保障模式，既顧及了現實財力的可能性，又為不斷提高最低標準留下空間。采用這一模式推進基本生活與公共服務保障，首先要明確基本生活與公共服務的省級最低標準，確保欠發達地區、農村和弱勢群體都能享受到最低標準之上的基本生活與公共服務保障，同時，逐步縮小城鄉間、區域間的基本公共服務享有水平差距，提高公共服務的公平程度。

保弱勢：從以全民保障為主向全民共享與重點保障弱勢群體并重轉變

我們在“十二五”期間重點抓了全民社會保障問題，讓每個公民都能享受最基本的社會保障。這非常正確。但我們感到這還不夠，還需要在讓全民享有最基本社會保障之外，更加關注困難群體和弱勢群體。這二個群體的生活特別艱辛，但能得到制度性的保障又相對缺乏，導致這二個群體的民生問題非常突出。

比如現在農村的社會保障主要分為養老、醫療、教育和社會救助這幾塊，雖然浙江已基本實現社會保障的制度全覆蓋，但保障待遇不高，保障設施不健全，離農民群眾對社會保障的需求還有較大的差距，尤其是新型農村合作醫療保障，農民反映強烈。社區衛生服務能力弱，區級醫院醫療能力不強等老生常談的問題仍然相當嚴重，大病的門診報銷比例過低，農民害怕生病，農村低保戶中因病致貧的較多。農村生活救助標準較低，只能保證其基本生存需要，遇到大病或慢性病，缺乏其它臨時性的救助措施，導致因病致貧。

管理學有“木桶理論”，說的是最短的木板決定整個木桶的容積。浙江還有數量不小的困難群體、弱勢群體和優撫群體，他們就是那塊“最短的木板”，需要救助和幫助。做好社會救助、社會福利、優撫安置等方面的工作，保障“三個群體”的基本生活權益，就是讓“最短的木板”不再成為“缺口”，實現共同富裕的小康社會。如果改善了困難群體、弱勢群體的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況。

我們不能讓太多的人處于社會主流生活之外，不能因為有些人生活貧困或生存條件差只給予救濟就能解決問題。我們應該讓更多的人進入主流社會，避免他們的邊緣化。要注重制度建設，注重措施落實，注重長效機制的建立，加快困難群體、弱勢群體各項民生保障方面的制度建設，注重整體安排、制度創新和長效機制的形成，做到困難群眾出現一個，就能有相應扶困機制作出應答，給與相應的制度化救助。建立困難人口疾病醫療救助制度。針對遭遇天災人禍的困難人口，建立緊急救助機制。通過這些制度安排和上述政策措施，即可以構建一個完整的最低保障網。不斷健全保障內容，逐步擴大保障范圍，適時提高保障標準，持久、規范地解決“二個群體”的基本生活問題。

要突出重點。當前和今后在解決民生問題方面，要以全面落實城鄉低保制度為重點，健全銜接配套、覆蓋城鄉的社會救助體系，以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，大力發展社會福利。強化困難群體和弱勢群體服務，通過實施積極的就業政策、完善社會保障體系、發展社會福利、加大扶貧開發力度等一系列政策措施，著力改善困難群體、弱勢群體生活狀況，讓他們老有所安、弱有所助、急有所濟、危有所幫，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴的生活。

及時調整基本公共服務范圍和標準。在完善社會保障、社會事業、公用設施“三大體系”的基礎上，根據形勢變化及時調整基本公共服務范圍，按照省里要求逐步拓展為基本生存服務、基本發展服務、基本環境服務和基本安全服務“四大領域”，將社會治安、生產安全、消費安全等公共性安全服務列為基本公共服務的重要內容。積極根據經濟社會發展水平和居民實際需求，合理提升基本公共服務設施、設備、人員配備以及日常運行費用等標準。

強化弱勢群體管理服務。貫徹公平價值取向，保障最低生活水準，不斷縮小貧富差距，維護特定群體權益。通過實施積極的就業政策、完善社會保障體系、發展社會福利、加大扶貧開發力度等一系列政策措施，著力改善中低收入群體生活狀況，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴的生活。加強失業職工再就業和被征地人員就業扶持，通過發放用工補貼、減免稅費、提供小額貸款貼息等一系列政策，鼓勵企業吸納下崗失業職工。出臺被征地人員用工社會保險補助、稅費補貼減免等就業扶持政策，實施鼓勵企業吸納、征地企業消化、公益崗位招收等政策，推動被征地人員、農民就業和自主創業。實施低收入農戶奔小康工程，全面建立“一戶一策一結對”幫扶機制，出臺高素質新型農民扶持辦法。

（本報告系浙江省發改委、浙江省社科聯“十三五”規劃前期研究課題《“十三五”時期社會和文化發展的若干重大問題研究》階段性成果）

作者為浙江省政府咨詢委員會委員、浙江省社會學會會長