多元化的農村生活污水治理投融資機制亟待建立

聞海燕

多元化的農村生活污水治理投融資機制亟待建立

聞海燕

單純將政府或市場作為解決農村水污染問題的主要手段是不可行的。應借鑒國際經驗，以政府投入的財政資金做杠桿，發揮市場機制作用，逐步建立多層次、全方位、多渠道的投資機制

按照浙江省委、省政府的部署，從2014年起全面鋪開全省有治理任務的83個縣（市、區）的農村生活污水治理工作，用3至4年時間使農村生活污水治理村達到21278個，覆蓋率達到90%以上，受益農戶達到513.6萬戶，覆蓋規劃保留的所有自然村，農戶受益率達到70%以上，總投入資金300億元左右。而長期的農村生活污水治理工程后續的管理維護所需資金更多。“資金從哪里來”是困擾農村生活污水治理的一大難題。因此，建立多元化的農村生活污水治理投融資機制是亟待解決的問題。

主要資金來源

目前，浙江省農村生活污水治理資金來源渠道主要有三大類：財政補助類。即污水治理資金來源于省財政補助、市（縣）財政補助或鄉鎮財政補助。省里進一步優化專項資金支出結構，在兼顧公平的基礎上引入競爭性分配機制，不僅對經濟欠發達縣（市、區）要進行重點扶持，對經濟較發達和發達縣（市、區）治水事業也給予一定比例的支持，有些或者以獎勵形式予以獎勵。另外，也有一些地區根據當地農村生活污水治理工作的需要，對資金籌集和補助方式作出了規定。溫嶺市實施以獎代補。規定把非城鎮覆蓋村的生活污水處理工程建設項目列入新農村建設“菜單式”獎補項目，追加年度資金預算，對生活污水處理覆蓋率總戶數達90%以上行政村，按建安造價90%予以補助。對鎮級污水處理廠、管網、泵站建設補助40%，城鎮覆蓋村的村級管網補助70%。全市累計用于鎮村污水處理的資金達5億元。

自籌類資金。即資金來源為村集體自籌和村民自籌。這部分資金主要用于村民改欄改廁。大多數是經濟條件較好的村集體、農戶投入資金較多，而經濟條件較差的村集體、自籌農戶投入資金較少。

社會資金投入。社會資金來源主要由企業、社會組織、公民個人等捐助。東陽市在全省率先成立農村治水募捐基金，截至2014年5月，共募集農村治水基金1.2億元。臨海市發動民營企業、社會團體、在外商人、僑胞等社會力量積極參與，通過投資、捐助、認建等形式籌集5817.19萬元建設資金。

存在的問題

政府投資難以持續，地方財政負擔較重。農村生活污水治理工程的建設投入和后續的管理維護投入需要大量資金。各級政府幾乎承擔了從規劃設計、建設運營到管理維護的絕大部分責任和負擔，且處理率越高，財政壓力也越大。從全省看，實現全省農村生活污水治理目標至少需總投入資金300億元左右，若加上后續的長期的運營維護成本所需資金更多。長期的管理運營成本絕大多數需要基層政府自行解決。這對經濟發展水平較低的農村地區而言，如果缺乏合理的成本分攤機制，財政包袱比較重。

農村生活污水治理工程資金分為三部分。一是工程公共建設資金問題。據調查，景寧縣共有污水治理需求的農戶21796戶，若按每戶5000元的標準，需投資1.09億元，而要達到省定70%的農戶受益率（戶籍人口），則需要改3萬戶，總投資將達到1.5億元，縣財政的資金配套壓力非常大。二是戶內管網建設資金問題。如果按以獎代補的方式對戶內納管進行補助，以每戶補助2000元計算，共需安排6000萬元。三是后期維護資金。農村生活污水治理設施建成后，每年都會產生相關的運行維護費用，這對集體經濟收入不到5萬元的經濟薄弱村來說負擔很重。

分散處理設施建設資金來源中，省級補貼（以獎代補）一般占30%，市、縣資金占50%，鎮（鄉）資金占20%，但是在部分地區，鎮（鄉）資金比重達到60%-70%。根據臨海市《農村生活污水處理工程村級處理設施日常運行管理實施意見》，要求每村確定兼職管理人員，負責本村污水處理設施的日常運行管理。核定每村生活污水處理設施運行費用為2.5萬元/年（含兼職管理員補貼、電費、維修費）。市財政按30%（即每村每年7500元）予以獎補，鎮給予適當補助，剩余資金由村級自負。這部分資金對集體經濟薄弱村也是不小的數目。調查過程中，許多地方管理者反映，與城鎮污水處理相比，農村生活污水治理的建設資金缺口大，經費來源穩定性較差，設施運行管護資金匱乏問題十分突出。由于缺乏穩定的運行管理資金來源，設施運行效果難以保障，很大程度上影響了地方政府推進農村生活污水處理的積極性。

缺乏穩定的多主體參與農村污水治理的制度與途徑。目前，農村污水治理資金很多都是由企業家、民間組織自發捐助，并沒有形成一種制度規定與穩定途徑。各市縣雖然都制定了企業以及其它主體參與農村污水治理的相應政策，但是這些政策規定只是停留在具體操作階段或者低層級規范階段，對企業以及其它主體參與農村污水治理缺乏穩定規范的支持。公共產品供給遠沒有形成制度化、法制化。正因為此，農村污水治理尚未形成商業模式，民營資本較難進入。

農戶普遍認為生活污水治理是政府須提供的公共產品，個人支付意愿不強。盡管目前生活污水治理設施以及建設費用基本由各級政府負擔，但后續的設施運行與維護費用仍需村集體與農戶支付。大多數農民認為“政府工程政府會管”，對自家需支付部分生活污水治理成本持不贊同態度。

形成多元化資金投入格局

國際經驗證明，單純將政府或市場作為解決農村水污染問題的主要手段都是不可行的。應借鑒國際經驗，以政府投入的財政資金做杠桿，發揮市場機制作用，堅持“誰投資，誰受益”的原則，引導企業、社會和個人投入，逐步建立多層次、全方位、多渠道的投資機制。

提高政府投資的穩定性和運行效率。一要設立農村污水治理基金，以確保政府資金來源的穩定性。參照美國滾動基金的運營模式，由財政投入一部分資金再吸收社會資金設立農村污水治理基金，保障農村污水治理設施建設和運行的資金需求。在增加財政投入的同時有效整合新農村建設基金、農村環境治理專項資金、河道整治資金等多項農村財政資金，以此建立穩定的政府投資渠道。二要增加財政資金投入比例，適當減少鎮村投入比例。江蘇常熟市明確了以市財政為主、鎮村財力為輔的投入機制，大大減輕了鎮、村的負擔，提高了積極性，從原來的“盡量少做”轉為“爭取多做”，保障了城鄉污水工程在各個鄉鎮順利推進。三要根據污水治理進程，適時調整資金扶持重點，逐漸由目前的“以獎促建”過渡到“以獎促治”。隨著農村污水治理設施工程的全面建成，設施運行管護將成為治理的重點和長期工程。為提高設施運行效率，避免出現“曬太陽工程”和治理不達標，應逐漸將資金扶持重點向設施運行管護傾斜，逐漸由目前的“以獎促建”過渡到“以獎促治”。

創新籌資方式，逐步提高市場化籌資比例。從基礎設施投資方式上，要從單純依靠財政性資金向多元投資、融資還貸、多方參與、國際合作方式轉變，廣泛運用多種渠道拓寬農村生活污水治理的資金渠道、籌集建設經費。如爭取世界銀行和其他國家政府的貸款與贈款。通過多種方式如公辦民營、民辦公助、民營企業自營等方式吸納民間資本。也可探索發行專項債券，使農村生活污水治理貸款證券化等。對一些重大農村環境基礎設施項目進行直接投資或資金補助、貸款貼息支持，吸引各方人士主動參與項目建設；政府還可以購買服務或服務外包的形式，將推進農村生活污水等工作交付社會中介機構來承擔。政府對從事農村生活污水治理的企業，給予稅收、金融和科技（研發）等扶持政策并使之制度化，提升企業發展能力，促進農村生活污水治理產業化發展。

打破行政區劃限制，對鄉鎮及農村生活污水治理統一規劃。農村地區所采用的分散型污水垃圾處理設施服務區域基本僅局限于村級范圍之內，造成規模小，成本高，難以市場化，對企業及社會資金缺少吸引力。針對這一特點，建議各鄉鎮根據本地條件，統一規劃污水處理設施。同時在縣域范圍內統一規劃健全污水處理廠管網配套體系，提高污水處理企業運管效率。對鄉鎮分散型處理設施可以采取連片外包模式實現第三方運營維護。

逐步推行農村用戶污水和垃圾處理收費制度，使其逐步養成自覺承擔污水處理設施的運營管理義務。作為社區性公共物品，污水治理項目所在社區的居民是項目的擁有者和直接使用者，社區公共物品的供給不能完全依賴于政府，農村社區參與供給責無旁貸。用戶通過支付排污費或向第三方服務公司購買服務的方式為自己的排污行為負責。因此，應從當地居民生活用水費中提留污水處理費，設立專項基金，用于分散處理設施的運營、維護、監管。政府有關部門應根據當地農村生活污水排放量，做好污水處理設施建設的規劃，制定科學合理的收費政策。考慮到農村地區支付能力，建議按城鎮居民標準的30%收取，并對經濟相對落后地區的農村提供更多政府補助。

創新農村居民參與污水處理方式，以多種形式調動農村居民參與積極性。將日常管理維護與專業維護分開，可以使設施的運營維護責任與監管責任分開。村民除了可以承擔日常管理維護的責任外，也可以成為專業維護的監管者，能以更低的成本實現更有效的監管。杭州建德市明確鄉鎮（街道）、村作為監管主體，成立以項目實施村為單位，并選擇責任心強、熟悉相關業務的村民代表組成工程監督小組。臨海市《農村生活污水處理工程村級處理設施日常運行管理實施意見》要求每村確定兼職管理人員，負責本村污水處理設施的日常運行管理。

作者單位：浙江省社會科學院農村發展研究中心