韓國(guó)空間布局政策對(duì)浙江的啟示

廉軍偉

韓國(guó)空間布局政策對(duì)浙江的啟示

廉軍偉

浙江與韓國(guó)都屬于東亞經(jīng)濟(jì)圈，具有可比的資源稟賦條件，共同的文化發(fā)展背景、類似的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)等。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，韓國(guó)充分利用自身區(qū)位、勞動(dòng)力等條件，通過(guò)引進(jìn)、消化、吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，保持了較高的經(jīng)濟(jì)增速。這一發(fā)展成就的取得與韓國(guó)政府在國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架內(nèi)，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，制定并推行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)科學(xué)合理的空間布局有著直接的聯(lián)系。為此，有必要研究韓國(guó)政府在空間布局政策方面的演變過(guò)程，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以期為浙江空間政策制定提供參考建議。

韓國(guó)空間政策演變過(guò)程

韓國(guó)政府根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，采取不同的空間發(fā)展政策，推動(dòng)空間優(yōu)化發(fā)展，大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

20世紀(jì)60年代時(shí)期：空間布局政策探索階段。這一時(shí)期，韓國(guó)剛剛經(jīng)歷朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，韓國(guó)政府著重恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)體系，而對(duì)產(chǎn)業(yè)空間布局處于探索階段。這一時(shí)期韓國(guó)空間布局政策主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)布局上，以團(tuán)地與園區(qū)方式為主，優(yōu)先建設(shè)出口加工園區(qū)；二是在城市空間開(kāi)發(fā)上，采取圈域化開(kāi)發(fā)方式，優(yōu)先支持首爾等大城市發(fā)展；三是在交通設(shè)施布局上，重點(diǎn)放在改善和擴(kuò)建道路上。

20世紀(jì)70年代時(shí)期：空間布局政策發(fā)展階段。這一時(shí)期，韓國(guó)在產(chǎn)業(yè)政策方面轉(zhuǎn)向了重工業(yè)和化學(xué)工業(yè)，并積極促進(jìn)資金密集工業(yè)的發(fā)展。為順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，韓國(guó)政府主動(dòng)參與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，不斷優(yōu)化空間發(fā)展布局，空間布局政策逐步發(fā)展。這一時(shí)期韓國(guó)空間布局政策主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是在產(chǎn)業(yè)布局上，重點(diǎn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。二是在城市空間開(kāi)發(fā)上，重點(diǎn)建設(shè)衛(wèi)星城市。在首爾周邊地區(qū)建設(shè)安養(yǎng)、昌元、美金、陵谷、陽(yáng)谷等10座衛(wèi)星城市。三是交通設(shè)施布局上，重點(diǎn)構(gòu)建便捷的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。建成了漢城－釜山高速公路、國(guó)家干線公路等。四是在城鄉(xiāng)空間布局方面，重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)村工業(yè)園和實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性工業(yè)開(kāi)發(fā)政策。如1973年韓國(guó)提出“新村工廠”計(jì)劃，推動(dòng)首爾、釜山等地區(qū)的工廠向農(nóng)村擴(kuò)散，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

20世紀(jì)80年代時(shí)期：空間布局政策成熟階段。這一時(shí)期，隨著世界新技術(shù)革命的深入推進(jìn)，韓國(guó)放棄了資本密集型重化工業(yè)的增長(zhǎng)方式，提出“科技立國(guó)”的口號(hào)，重點(diǎn)發(fā)展電子、精密機(jī)械、精細(xì)化工等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。這一時(shí)期韓國(guó)空間布局政策主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是在產(chǎn)業(yè)布局上，以高新技術(shù)園區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局均衡發(fā)展。韓國(guó)政府在遠(yuǎn)離首爾的大德、大田、光州、大丘、全州等城市建設(shè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并使園區(qū)具有研究、生產(chǎn)、居住等功能。二是在城市空間開(kāi)發(fā)上，繼續(xù)推進(jìn)衛(wèi)星城建設(shè)，建設(shè)區(qū)域性城市中心。三是在交通設(shè)施布局上，國(guó)內(nèi)形成以海運(yùn)為主的交通運(yùn)輸體系，中心城市強(qiáng)化公共交通建設(shè)。四是注重通過(guò)空間引導(dǎo)政策，降低房?jī)r(jià)等商務(wù)成本。如1983年，制定不動(dòng)產(chǎn)中介業(yè)法，中介業(yè)轉(zhuǎn)換為許可制。

20世紀(jì)90年代以來(lái)：空間布局政策優(yōu)化階段。這一時(shí)期，全球化的深化發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速崛起、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的調(diào)整、區(qū)域環(huán)境問(wèn)題等趨勢(shì)變化，韓國(guó)空間政策不僅要解決空間布局問(wèn)題，而且要?jiǎng)?chuàng)造出良好空間引導(dǎo)途徑，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。這一時(shí)期韓國(guó)空間布局政策主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是在產(chǎn)業(yè)布局上，依托國(guó)際市場(chǎng)，開(kāi)展全球布局。韓國(guó)政府在第四次國(guó)土規(guī)劃出建立針對(duì)東北亞地區(qū)的國(guó)際制造業(yè)、貿(mào)易、物流的中心基地，包括建立新產(chǎn)業(yè)地帶，東北亞國(guó)際機(jī)場(chǎng)、海港的樞紐中心，免稅的自由港和經(jīng)濟(jì)自由地區(qū)等。二是在城市空間開(kāi)發(fā)上，控制首都圈，建設(shè)廣域圈。三是在交通設(shè)施布局上，構(gòu)建綜合高速交通網(wǎng)和公共交通綜合體系。建設(shè)首爾－釜山、首爾－木浦等高速鐵路，形成了以高速公路、鐵路、航空、海運(yùn)等多功能于一體的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。四是空間布局政策中更加注重環(huán)境建設(shè)。第四次國(guó)土規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境的積極保護(hù)，“綠色國(guó)土”成為四大基本目標(biāo)之一。

啟示與建議

依托宏觀背景適時(shí)調(diào)整空間政策。韓國(guó)空間政策表明，政策的制定和完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是隨著國(guó)內(nèi)外宏觀背景的變化有針對(duì)性的制定一批空間引導(dǎo)政策。例如20世紀(jì)60年代宏觀背景是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)剛剛結(jié)束，美國(guó)實(shí)施一批對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃，而國(guó)內(nèi)外對(duì)輕工品的需求市場(chǎng)比較大，海外市場(chǎng)空間較大。因此，韓國(guó)空間政策重點(diǎn)將產(chǎn)業(yè)布局于沿海地區(qū)，建設(shè)出口導(dǎo)向型為主的工業(yè)園區(qū)。而到90年代，由于全球化的深入發(fā)展，韓國(guó)著眼于全球開(kāi)展布局，重點(diǎn)在沿海港口地區(qū)建設(shè)物流、貿(mào)易等中心等。浙江空間政策應(yīng)著眼國(guó)內(nèi)外宏觀發(fā)展背景的變化，順應(yīng)世界新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，謀求空間布局政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度融合。

重視產(chǎn)業(yè)“增長(zhǎng)點(diǎn)”作用，并逐步調(diào)整功能。在韓國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，十分重視產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，通過(guò)“點(diǎn)狀”的開(kāi)發(fā)，在較短的時(shí)間內(nèi)提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。韓國(guó)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，大力建設(shè)工業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)等，通過(guò)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在建設(shè)區(qū)域“增長(zhǎng)點(diǎn)”過(guò)程中，隨著產(chǎn)業(yè)層次的不斷升級(jí)，“增長(zhǎng)點(diǎn)”的功能也不斷提升。韓國(guó)20世紀(jì)60年代、70年代重點(diǎn)建設(shè)以出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯募庸ぶ圃旃I(yè)基地，80年代演化發(fā)展為高新技術(shù)園區(qū)，90年代以后建設(shè)復(fù)合型產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自由港和經(jīng)濟(jì)自由地區(qū)等。浙江在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也高度重視“增長(zhǎng)點(diǎn)”的功能，先后涌現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、保稅區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。今后，浙江應(yīng)借鑒韓國(guó)在建設(shè)“增長(zhǎng)點(diǎn)”方面的經(jīng)驗(yàn)，加快園區(qū)的升級(jí)，積極謀劃高層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。重點(diǎn)建設(shè)一批高新技術(shù)園區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園，爭(zhēng)取舟山或?qū)幉ń⒆杂少Q(mào)易區(qū)等。

用國(guó)際化的理念謀求空間布局優(yōu)化。韓國(guó)空間布局政策的一個(gè)顯著特點(diǎn)運(yùn)用國(guó)際化的視野統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，加快融入國(guó)際化步伐。20世紀(jì)60年代，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)布局即面向全球市場(chǎng)，建設(shè)出口導(dǎo)向型的工業(yè)園區(qū)，搶戰(zhàn)市場(chǎng)份額；70年代，抓住世界重化工業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，合理布局重化工業(yè)；80年代，順應(yīng)世界新技術(shù)革命的發(fā)展潮流，建設(shè)一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；90年代，順應(yīng)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，在海外建立工業(yè)園區(qū)，在本國(guó)建立以服務(wù)業(yè)為主的自由貿(mào)易區(qū)等。國(guó)際化的發(fā)展理念貫穿于韓國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域。浙江是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要組成部分，應(yīng)借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，加快國(guó)際化的戰(zhàn)略。通過(guò)實(shí)施國(guó)際化戰(zhàn)略，謀求建設(shè)一批開(kāi)放型的經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，包括高新技術(shù)園區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)等；加快培育一批開(kāi)放型的經(jīng)濟(jì)主體，包括培育一批浙江跨國(guó)公司，推動(dòng)企業(yè)境外投資等；建設(shè)一批國(guó)際資源要素配置中心，包括建設(shè)若干具有國(guó)際影響的商品定價(jià)中心、建立資源供應(yīng)基地、建立國(guó)際性的人才培養(yǎng)基地等。

突出基礎(chǔ)設(shè)施先行。在空間布局引導(dǎo)政策上，韓國(guó)政府特別重視交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展時(shí)期，便利的基礎(chǔ)設(shè)施為原材料、人才、資本等要素的自由流動(dòng)提供了條件。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)和城市發(fā)展提供了基礎(chǔ)與條件。同時(shí)城市的發(fā)展尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的完善又會(huì)促進(jìn)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步集聚。韓國(guó)早在20世紀(jì)60年代的產(chǎn)業(yè)空間布局和城市發(fā)展中，就實(shí)行電力、交通、通訊等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施先行的原則，把大部分固定資產(chǎn)投資直接投向了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，完成了鐵路的電氣化，修建了港口和通訊設(shè)施。80年代，順應(yīng)國(guó)際化發(fā)展，建設(shè)高速公路、機(jī)場(chǎng)和港口等。特別的，韓國(guó)為突破首都圈行政區(qū)劃限制，陸續(xù)頒布的各項(xiàng)法律，指導(dǎo)、約束和保障了韓國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為突破行政界限、統(tǒng)一安排都市圈內(nèi)城市的功能安排奠定了基礎(chǔ)。浙江正加快產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和城市建設(shè)，應(yīng)借鑒韓國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)區(qū)域空間布局上，注重高速公路、機(jī)場(chǎng)、鐵路、港口等一體化發(fā)展的思路，優(yōu)先建設(shè)高速公路、高速鐵路等，為區(qū)域開(kāi)發(fā)提供條件。同時(shí)，在建設(shè)杭州都市圈的過(guò)程中，要打破行政區(qū)域調(diào)整，優(yōu)化建設(shè)公共交通、軌道交通等，并制定相應(yīng)的法律、制度等，實(shí)現(xiàn)都市圈的優(yōu)化布局。

空間拓展中注重生態(tài)和宜居環(huán)境建設(shè)。韓國(guó)在空間拓展中，十分重視生態(tài)的保護(hù)和宜居環(huán)境的建設(shè)，努力建設(shè)生態(tài)環(huán)境良好，商務(wù)成本低廉的宜居環(huán)境。例如20世紀(jì)60年代韓國(guó)政府就在社會(huì)保健部下設(shè)立公害系，1973年升格為公害科，并在1972年設(shè)立水質(zhì)保護(hù)科和大所保護(hù)科。1980年韓國(guó)修改“憲法”，增設(shè)“環(huán)境權(quán)”條款，并在保健社會(huì)部下面設(shè)立環(huán)境廳等。20世紀(jì)90年代，韓國(guó)進(jìn)一步完善環(huán)境法律法規(guī)，擴(kuò)大居民的參與以及引進(jìn)支援居民的制度等。同時(shí)，在首都圈建設(shè)中，出臺(tái)政策，把污染大的工業(yè)遷出了大都市。在注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，韓國(guó)政府加強(qiáng)房?jī)r(jià)調(diào)控，降低商務(wù)成本。政府先后出臺(tái)了出讓價(jià)限制制度、住宅預(yù)約制度、住宅先出讓制度、租賃住宅政策等，防止住宅建設(shè)投機(jī)。浙江在空間布局引導(dǎo)中，應(yīng)重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)與空間布局優(yōu)化同步建設(shè)。重點(diǎn)建設(shè)一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施等。同時(shí)，在區(qū)域開(kāi)發(fā)中，重視降低商務(wù)成本，吸引高端要素集聚。

避免發(fā)展中的教訓(xùn)。韓國(guó)在引導(dǎo)空間布局過(guò)程中也出現(xiàn)了許多的問(wèn)題，這些教訓(xùn)值得我們警惕。例如在20世紀(jì)70年代，韓國(guó)為縮小地區(qū)差距，支持農(nóng)村發(fā)展，積極推進(jìn)工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但是，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、職工素質(zhì)、要素等資源的制約，這種政府主導(dǎo)型的分散布局政策造成農(nóng)村地區(qū)土地浪費(fèi)、環(huán)境的污染等，不利于農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。又如20世紀(jì)60年代，韓國(guó)興建大批的工業(yè)基地，但由于政府對(duì)這些工業(yè)基地計(jì)劃和不夠，導(dǎo)致地方工業(yè)區(qū)出現(xiàn)了過(guò)多過(guò)濫的不利后果，造成資源利用效率降低。浙江在空間布局引導(dǎo)中，應(yīng)避免韓國(guó)的發(fā)展教訓(xùn)，具備戰(zhàn)略的眼光，既要考慮國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整發(fā)展趨勢(shì)，又要分析當(dāng)?shù)丶爸車貐^(qū)產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展的特征和需要，謀求資源利用與區(qū)域開(kāi)發(fā)的互動(dòng)發(fā)展。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院