浙江省土地抵押登記狀況及思 考

浙江省國土資源廳地籍管理處 高 矚

浙江省土地抵押登記狀況及思 考

浙江省國土資源廳地籍管理處 高 矚

隨著土地使用權抵押市場的日趨活躍，因土地使用權抵押產生的債務糾紛也日漸增多，浙江省2013年當年辦理土地使用權抵押8萬件，抵押金額達1萬億元。各級登記機構要求明確土地抵押登記法律政策的呼聲強烈，特別是國有劃撥土地、儲備土地、農村集體建設用地、宅基地的抵押情況，以及企業之間債權關系產生的土地使用權抵押問題較多，規定模糊，難以操作。因此，必須通過摸清情況，健全土地抵押登記制度，規范土地使用權抵押登記，切實防范金融風險。

一、浙江省土地抵押登記現狀

1.各類土地使用權的抵押情況

浙江省2010年至2013年8月期間，累計辦理土地使用權抵押24.6萬件，抵押金額達3萬億多元。出讓土地使用權占了全部抵押金額的90%；農村宅基地抵押登記除臺州市外全省均未辦理；農村集體建設用地土地使用權抵押登記全省共辦理8件，臺州市辦理4宗，抵押金額400萬元，溫州市辦理4宗，抵押金額2285萬元；儲備土地使用權抵押登記基本集中在市級層面，用于政府投資建設；國有劃撥土地使用權抵押登記，大多為個人房改房、經濟適用住房、拆遷安置房等，各地辦理宗地數不平衡。如寧波市國有劃撥土地使用權抵押登記62宗，抵押金額43.0550億元。而溫州市國有劃撥土地使用權抵押登記22411宗，抵押金額438.39億元。

2.積極制定抵押登記政策

近年來為規范房地產抵押登記，解決企業融資困境，我省各地都出臺了相關規定，對抵押登記作了一些突破性的探索。2012年浙江省人民政府下發了《浙江省人民政府關于進一步規范房地產抵押登記工作的通知》（浙政發〔2012〕61號），解決我省各地房地產抵押登記部門不盡統一問題，規范登記管理工作。2013年為加強土地儲備機構和政府融資平臺公司的土地融資管理，省政府辦公廳制定了《浙江省人民政府辦公廳關于進一步加強政府土地融資管理的通知》（浙政辦發〔2013〕97號）。2010年，杭州市制定了《杭州市區土地使用權抵押登記操作辦法》（杭土資發〔2010〕21號）。2013年，根據國土資源部等三部委《土地儲備管理辦法》、國土資源部《關于規范土地登記的意見》（國土資發〔2012〕134號）、省政府《關于進一步規范房地產抵押登記工作的通知》（浙政發〔2012〕61號）文件精神，杭州市又修訂出臺了《杭州市區建設用地使用權抵押登記若干規定》（杭土資發〔2013〕25號）。對精簡土地抵押登記辦文環節，緩解企業發展中的資金短缺問題，規范土地使用權抵押登記行為，保障抵押雙方當事人及相關利害關系人的合法權益，維護杭州市區的房地產信貸市場秩序起到了重要作用。2012年溫州市政府出臺《關于規范房地產順位抵押工作的若干意見》（溫政辦〔2013〕81號），制止違規辦理分割抵押登記，大力推進順位抵押登記。嘉興市政府出臺了《關于進一步規范土地登記優化土地登記服務提高土地登記效能的通知》（嘉土資發〔2011〕82號），明確規范非金融機構土地使用權抵押登記的具體要求。

3.依法開展企業間債權產生的土地抵押登記

根據最高人民法院和中國人民銀行有關規定，企業之間的借貸違反金融法規，屬于擾亂金融秩序，不得抵押登記。國土資源部關于規范土地登記的意見規定，經中國銀行監督管理委員會批準取得《金額許可證》的金額機構，經省級人民政府主管部門批準設立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請土地抵押登記。為支持企業發展，我省各級國土資源部門認真研究法律政策，積極開展企業間土地抵押登記，形成各種好的做法。杭州市《規定》明確，經批準取得《金融許可證》的金融機構、小額貸款公司和典當企業在其經營范圍內從事借貸業務的，或擔保公司為債務人向金融機構借款提供的擔保而要求反擔保的，可以申請建設用地使用權抵押登記。臺州市辦理抵押登記的抵押權人一般為銀行，經商務部批準的典當行，經省政府主管部門批準的小額貸款公司。溫州市出臺《關于印發加強房地產等財產抵（質）押登記管理工作暫行辦法的通知》（溫政〔2011〕197號），規定抵押權人可以為接受房地產作為債務人履行債務擔保（反擔保）的金融機構，也可為自然人、非金融機構法人或者其他組織，如融資性擔保公司、典當行、小額貸款公司等。

二、存在問題

1.登記職能分工不明

根據浙政發〔2012〕61號文件精神，土地管理部門辦理無地上定著物的土地使用權，城市房地產或者鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物的抵押登記由當地政府規定的部門辦理。但是在實際操作過程中，各地的運行模式不盡相同，對于辦理抵押登記的部門沒有全部落實。這一問題給市場主體抵押融資造成了不便和安全隱患，也帶來諸多司法實踐中的矛盾。涉及到具體事項，如在建工程抵押，這個概念的認定比較模糊，人為因素比較大，造成了一個項目可以到兩家不同的登記部門去辦理，客觀上給抵押權人造成了不便。同時，各抵押登記部門之間溝通不及時，導致了債務人重復抵押登記騙取貸款人資金，損害債權人利益現象的發生，帶來了一些不必要的混亂和糾紛。這就是由于登記機關分屬不同的行政機關，缺乏相互間聯系而造成的不應有的結果。

2.抵押權人主體不明

國土資源部關于規范土地登記的意見中規定，能作為抵押權人申請抵押登記的可以是經中國銀行業監督管理委員會批準取得《金融許可證》的金融機構或經省級人民政府主管部門批準設立的小額貸款公司。而事實上，很多企業之間，包括企業和私人之間，企業和擔保公司之間存在事實上的抵押關系，受抵押權人主體資格所限，我省企業之間債權關系產生的土地使用權抵押除溫州有所突破，基本沒有辦理。這對整個金融關系的穩定、對抵押權的實現影響很大，留有隱患。

3.設定抵押權的土地范圍難界定

一是宅基地能否抵押。《物權法》182條規定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押。《土地管理法》《擔保法》《物權法》中規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得抵押。但法律規定可以抵押的除外。法律規定除外，除外指的是“四荒”用地，不包括宅基地上如有建筑物的情形。這些條款的前后矛盾造成宅基地上的房屋抵押登記，宅基地不抵押。二是以出讓方式取得的教育和醫療衛生用地能否抵押。隨著社會的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，社會上出現了私立的學校和醫院，實際中有不少的私立學校、醫院欲以其以出讓方式取得的國有建設用地使用權申請抵押登記。對于公立學校、醫院等以公益為目的的事業單位用地不得抵押，在執行中是沒有什么異議的。但是，現在對以出讓方式取得的國有建設用地使用權不能抵押登記，實踐中仍然有異議。

4.集體土地使用權抵押權難實現

經抵押登記的集體土地使用權在實現抵押權時，人民法院根據最高人民法院、國土資源部、建設部《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》的規定予以裁定處理的，受讓人應辦理土地征收和出讓手續。但根據集體土地征收的規定，集體土地征收須取得發改委的立項后才能按程序報請有權人民政府批準，而發改委認為受讓人是實現抵押權取得土地使用權，不涉及項目的新建或擴建，不予立項，導致受讓人無法真正意義上取得裁定的土地使用權。

5.政府融資、企業融資不合法訴求頻發

一是我省各地處于轉型大發展建設中，政府融資需求增大，各市、縣級人民政府以領導批示、抄告單等形式要求國土部門配合辦理土地使用權抵押登記的現象時有發生，對各級國土部門土地登記經辦人員造成很大壓力。二是由于經濟環境不景氣以及民間借貸危機，企業融資需求比以往更加緊迫，但是現有融資渠道仍然有限，矛盾更加突出，導致企業對登記部門不合理抵押的訴求增多，其中比較突出的一種情況是企業由于各種原因，無法盤活資產價值，要求國土部門給工業用地辦理土地分割登記后再用于抵押融資。溫州市推行順位抵押登記幫助企業實現資產價值，企業難以接受，執行比較困難。

三、對策思考

1.將所有物權的抵押登記統一在一個法律框架內

我國目前的抵押登記涉及的法律有《土地管理法》《城市房地產管理法》《擔保法》《物權法》《合同法》《民法》及其他法律，多重規定，多層級規定必然造成操作上的矛盾和混淆，應當將抵押登記法律統一在一個法律框架內，便于統一操作和執行。

2.落實房地產登記部門主體及相關職責

在當前沒有建立統一的不動產登記機構前，各級政府要理順土地和房屋主管部門抵押登記職責，保證方便群眾辦事，保障房地產金融安全。要明確房地產抵押登記的職責分工，明確土地管理部門負責無地上定著物的土地使用權抵押登記，房產管理部門負責以城市房地產或者鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物的抵押登記。房產管理部門在辦理抵押登記前須征求土地管理部門書面意見，國土部門的答復意見主要包括建筑物所在宗地的土地登記、抵押登記、查封登記以及劃撥土地是否同意抵押等情況，該答復意見作為房產管理部門可否辦理抵押登記的依據，立案歸檔。房產管理部門辦理抵押登記后，將結果抄告土地管理部門，立案歸檔。國土部門抵押登記前，可以就是否預售、是否轉讓等情況征詢房產部門意見的，房產部門應當書面答復。制定操作規定，明晰不同類型、不同情形的抵押登記辦理分工，規范信息共享機制，保障抵押登記工作的有序、高效開展。同時，加快推進不動產統一登記。

3.切實解決政府性融資平臺土地抵押和分割抵押問題

對政府性融資平臺土地抵押問題，作一次深度調研，出謀劃策，做到既能為政府盤活土地資產，加快城市建設解決資金缺口，又能保障國有資產安全。對分割抵押登記進行規范，強制實行順位抵押登記。避免企業要求國土部門給工業用地辦理土地分割登記后再用于抵押融資的現象，加大宣傳力度，改變順位抵押登記各企業不愿接收的現象。明確分割登記條件，對符合城市規劃，具有地塊分宗條件的，在繳清宗地地價款和審定總平面方案的前提下，申請人應當持分宗規劃紅線和土地使用條件、土地出讓合同和劃撥決定書監管部門書面意見等辦理。

4.明確幾個實際問題

一是依法放寬抵押權人主體。非金融機構要求辦理土地抵押登記建議適當放開，一方面要緩解部分個人、企業（特別是中小微企業）的生產經營所需融資困難，另一方面也要防范融資風險、規范業務操作、切實維護穩定，對上述公民、法人等非金融機構之間的土地使用權抵押登記工作，從范圍界定、條件設置、辦理流程等方面出臺具體的業務操作辦法來有序、穩妥地推進。經批準取得《金融許可證》的金融機構、小額貸款公司和典當企業在其經營范圍內從事借貸業務的，或擔保公司為債務人向金融機構借款提供的擔保而要求反擔保的，可申請建設用地使用權抵押登記。在借貸、買賣、貨物運輸、加工承攬等經濟活動中，企業間以土地使用權進行抵押擔保的，相關主合同需經公證機構公證后辦理土地使用權抵押登記。二是明確私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的問題。隨著社會發展的情況，目前土地使用權人取得土地的方式和用途呈現多樣化，而根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕44號）第3條明確規定：“國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效，因此給債權人造成損失的，還應當承擔相應的責任”，《物權法》第10條“國家對不動產實行統一登記制度”和第184條第三項“下列財產不得抵押：學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”，另《關于進一步加強政府土地融資管理的通知》（浙政辦發〔2013〕97）、《城市房地產管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規對抵押的主體、抵押物均進行了較為全面的規定，其要求是從嚴從高的。但是《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的實施意見》浙政辦發〔2011〕69號，允許營利性非公立醫療機構可以利用有償出讓取得的土地、產權明晰的房產等固定資產申請抵押貸款，與以上文件內容有沖突。目前，我省已經執行《對關于私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發〔2009〕231號）、禁止以出讓方式取得土地使用權的，私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施，建議應當針對這一情況，在簽訂此類出讓合同中明確不得抵押，避免國土部門對類似抵押登記究竟是受理還是不受理陷入兩難困境。三是涉嫌閑置土地抵押登記。根據《城市房地產管理法》相關規定，國有土地使用權在出讓時，出讓合同一般約定投入須達到開發投資總額25%以上才能轉讓。如果土地仍然為空地，開發投資總額未達到25%，可以理解為受讓主體仍未獲得完全的處分權，土地轉讓受到限制。抵押登記中需要對此進行把握。全省要統一規定，國土部門需要實地踏勘。不能因為抵押登記辦理速度要求高，人員不足，就不實地踏勘。經實地踏勘，對超過開工期限尚未動工的涉嫌閑置土地，轉執法監察支隊依法進行調查處理；對不采取收回方式處置的閑置土地，在抵押雙方共同出具“自行承擔因閑置土地處置產生的法律后果”的書面承諾后，再予以辦理抵押登記。四是關于集體土地抵押。建議抓緊修訂、完善相關法律法規和政策。集體建設用地、宅基地抵押的一個必要前提是必須改革現行的集體建設用地流轉、農村宅基地產權法律制度，從農村改革和發展的實際需求出發，研究賦予集體建設用地、農民宅基地以收益、處分權利的可行性。