美國政治與文官分贓制的演變

曹景文

（吉首大學歷史與文化學院，湖南吉首416000）

美國政治與文官分贓制的演變

曹景文

（吉首大學歷史與文化學院，湖南吉首416000）

作為美國聯邦文官制度史上的第一次改革，杰克遜總統能夠以分贓制取代華盛頓建立的紳士治國制度，關鍵在于紳士政府文官任用不夠民主，以及具備實行分贓制的法律、制度與地方實踐基礎。得到普通人支持的改革并不能抹去實行分贓制帶來的嚴重政治腐敗，但臭名昭著的政黨分肥制仍然長期統治聯邦人事任用制度，直到政治力量的對比、政黨政治的變化、府院矛盾等政治因素有利于現代文官制度的建立時，才開始了分贓制的終結。

美國政治；聯邦文官制度；分贓制

聯邦文官分贓制的確立是美國文官制度史上一個重要轉折點。美國文官制度的發展，經歷了從華盛頓政府的初創，杰克遜政府的分贓制改革，阿瑟政府的考績制改革，以及集之前改革成果之大成的卡特政府文官改革等。作為聯邦文官制度史上首次改革標志的分贓制，因其肆無忌憚的政黨分肥特征而臭名昭著。即便如此，不容否認的是，分贓制在確立初期得到了眾多支持和擁護，并且統治聯邦政府人事任用制度長達半個多世紀。這一矛盾現象只有從政治的角度，才能得到合理的解釋。

分贓制是一項戰利品屬于勝利者的制度。為支持杰克遜總統提名馬丁·范布倫擔任英國公使，1832年紐約州聯邦參議員威廉L.馬西說過：“失敗者的贓物屬于勝利者。”此即分贓制一詞的由來。分贓制是由競選獲勝的新總統，把聯邦職位作為戰利品，獎勵給為大選獲勝有過貢獻的親友、本黨成員等，或以此刺激人們為本黨工作。作為戰利品的聯邦職位的重新分配，常見于不同政黨總統任期內，如繼民主黨總統波爾克上臺的輝格黨泰勒總統，“在任期第一年，就有30%的文官職位被重新分配；同一政黨不同總統之間分贓也較為常見，如1857年布坎南總統也將同樣比例的文官職位易主，即使與前任皮爾斯同屬民主黨”；[1]P36-37甚至同一位總統在不同任期也要分贓，林肯總統就是典型，他在可分贓的1639個聯邦職位中就有1457個遭到了替換，而且有些職位換了兩三次。[2]P170分贓制導致的政治腐敗等弊端，使內戰后就出現了文官改革的嘗試。加菲爾德總統被求職不成者所殺這一事件，吹響了終結分贓制的號角，催生出了文官考績制改革。

（一）

杰克遜總統的聯邦文官分贓制改革之所以能成功，是因其既具有法律、制度與實踐基礎，也與杰克遜的行政哲學和紳士政府文官任用不夠民主等因素密不可分。

首先，《職位任期法》和職位輪換制度是實行分贓制的法律和制度基礎。1820年5月15日通過的《職位任期法》，將“聯邦文官任期限制為四年；1814年9月30日之前任職的，任期截止到1820年9月30日；1814年10月1日―1816年10月1日期間任職的，任期截止到1821年9月30日；其它在職人員，只要任期滿四年就需離職。”[3]P582聯邦文官四年任期一到，自動離職，與總統任期同步，這為新總統的庇護與分贓創建了法律基礎。職位輪換是一項起源于荷蘭，后傳到新英格蘭殖民地的制度。杰克遜上臺后開始實行職位輪換制度，輪換職位也從立法機構擴展到行政機構。[2]P80-81任何人都有擔任聯邦文官的權利，被免職的人與從未得到職位任命的人擁有同樣的謀生手段，個體的窮困，可以通過職位輪流予以解決。職位輪換為分贓制的實行準備了制度基礎。

其次，聯邦政府文官任命首推分贓制，與杰克遜總統奉行理想的行政哲學是分不開的。杰克遜認為：“職位是一種財產，政府是一種提升個人利益的手段，而非只為人們服務的工具。……通過選舉實現職位輪流能提升制度的能量和民主。在一個官員只為人民謀福利的國家，無人天生有擔任文官的權利。不能以犧牲公眾利益來給予特殊人以支持。”[1]P30-31雖然杰克遜分贓制改革的邏輯存在問題，但是他希望文官制度更為民主的出發點，還是能接受的。

再次，華盛頓時期由社會精英組成的紳士政府不夠民主，成了主張平等主義哲學的杰克遜政府建立平民政府、[4]P61實行分贓制改革的理由。弗吉尼亞大學公共管理學家毛舍認為：“華盛頓任命聯邦文官的衡量標準是家庭背景、受教育程度、榮譽和是否受人尊重，當然還有對新政府的忠誠。”[4]P57這一標準導致大多數聯邦政府職位由富有的、文化水平較高的白人專家或社會上流人士占有，變相大幅減少或剝奪了社會中下層參與管理政府的機會，使聯邦人事管理出現了官民疏遠、文官職位世襲等問題。盡管華盛頓在用人方面也強調地區平衡，但地理上的代表性并不等同于社會階層的代表性。文官制度最大的缺陷是不夠民主，這成為了分贓制改革的政治基礎。作為普通人代表和第一位西部總統，對聯邦政府包括聯邦官僚不能充分代表美國普通民眾和西部州的批評，是杰克遜成功競選總統的原因，也是其改革文官制度和創建分贓制的理由。因巨大民意支持而掌權的杰克遜，要求把分贓制引進聯邦政府，得到了大多數人的支持，因此分贓制在當時被視為文官改革。杰克遜在給范布倫的信中寫道：“人們期望改革，他們不會失望，但是必須審慎，上升到原則。”[5]P35為貫徹這一改革原則，杰克遜逐步開除在職官員，但相比于分贓制的繼任者，杰克遜是審慎有余。

最后，實行分贓制，州和地方政府在先，聯邦政府在后。聯邦政府實行分贓制之前，“實際上，西部和北部州及地方政府已完全用分贓制取代了紳士治理（不包括內戰前一直由紳士治理的南方）。而且，成功競選總統必需的選票和日益增加的競選成本，使大選獲勝者及其忠實支持者通過地方和聯邦職位的分贓成為必要。”[1]P29

（二）

立法層面有《四年法》，制度層面有職位輪換，操作層面有分贓制的大規模地方實踐，因此聯邦層面推行分贓制也就水到渠成。然而，聯邦文官分贓制改革的成功，并不能夠掩蓋其存在的嚴重弊端。

首先，蜂擁進華盛頓的求職者，使白宮和總統不堪其擾。總統在就職儀式之前，為集中處理眾多求職者的要求，不得不把其他事情撂在一邊，這已成為了慣例。在杰克遜總統就職當日，求職者蜂擁進白宮，抓起蛋糕和點心，要求郵政、海關和財政部的職位。哈里森總統就職時，近4萬人帶著求職信，駐扎在白宮的求職點，甚至有些人自帶寢具，睡在白宮的走廊上。哈里森總統上任第三周生病，第四周就去世了，“官方的說法是死于肺炎和身體虛弱，但是大多數歷史學家認為其真正死因是分贓制，而且40年后又導致了另一位總統的死亡。”[6]P188林肯總統也未能幸免。正如格蘭特總統任命的文官改革委員會主席喬治·柯蒂斯在1870年所說：“每隔四年，整個聯邦政府都會被撕成碎片，國家給人的印象是極度荒唐、令人反感和沮喪的。國家事物與國家立法從屬于政黨對贓物的分配，總統、部長、兩院議員成了被跟蹤、追逐、圍堵、乞求和譴責的對象，他們成了純粹的職業掮客。國家充滿了陰謀和腐敗，節約、愛國主義、誠實和榮譽都變得毫無意義。”[6]P182

第二、導致貪污腐敗盛行。分贓制下難得謀到一職的聯邦文官，時刻面臨“下崗”，只得充分利用手中權力，盡快撈得更多經濟利益。紐約海關的貪污腐敗聞名全美，海關征稅員塞繆爾·斯沃特伍德最為典型，因此入職紐約海關也成為求職者的理想。北方滑稽演員阿蒂默斯·沃特把1861年第一次牛奔河之戰的潰敗，諷刺為北方士兵因聽信紐約海關空缺三個職位的謠言導致的。格蘭特當政時期的一系列丑聞，如威士忌酒幫逃稅丑聞、動產信貸公司丑聞和陸軍部長貝爾納普出售貿易許可權丑聞，以及1873年國會為自己補發從1871年12月到1873年間50%的工資，為格蘭特政府打上了腐敗最嚴重的標簽。公開買賣聯邦文官職位，是分贓制腐敗的另一種形式。“《星報》和一些報紙的付費專欄經常刊登有這樣的廣告：只需100美元現金和年薪的10%，就能得到聯邦政府機構里的任一職位。”[7]P765

第三、導致聯邦文官質量和政府工作效率的降低。分贓制的實行，降低了文官任職條件。文官提名任命政治標準取代了紳士政府時期的能力標準。杰克遜在第一份年度咨文里說道，相信所有文官職位的職責或職位的最低責任非常清晰和簡單，知識分子都能輕易符合要求①1829年12月8日杰克遜總統發布的第一份國情咨文。http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=29471，2013-5-25.。可事實是，到杰克遜時期，政府事務已變得較為復雜了，如人口與財富的增長，新領地的管理，公共土地的出讓，貨物的進口要求海關制度的跟進，專利的授予等等。然而，分贓制導致一些沒有或很少受過專業訓練的人擔任專業職位。文官任期大多不超過四年，有工作經驗的文官留不下來，導致文官隊伍極不穩定，聯邦政府的工作效率難以得到保證。

第四、導致聯邦政府人事管理工作連續性的中斷。在分贓制的時代，國家行政的每一次變化都標志著大批聯邦政府官員的離職。“在1845年波爾克上臺后出現了大規模的解雇和替換，所做出的免職決定，比他先前的十位總統中的任一位都多。1849年再次上臺的輝格黨人泰勒、1850年因泰勒去世而繼任總統職位的菲爾摩、1857年成功繼任皮爾斯總統的民主黨人布坎南、1861年上臺的共和黨人林肯，莫不如此。”1849年威廉·西沃德就泰勒上任寫道：“世界上的人分成兩部分：一部分是去加利福尼亞淘金的，一部分是去華盛頓求職的。”[6]P189-190

第五、導致聯邦文官的政治化。分贓制的實行，使聯邦文官職位成為了打擊政治對手、庇護政黨成員和擴大政黨勢力的財產，導致政黨對聯邦文官職位的政治控制。聯邦文官參與政治競選活動，并通過分贓制得到獎勵，這是文官制度政治化的表現。雖然林肯希望利用分贓制來維持對內戰的支持，但歷史學家菲什說過：“如果林肯僅以功績作為用人標準的話，內戰可能會縮短。”[2]P172

（三）

即使分贓制存在諸多嚴重弊端，但仍然長期統治聯邦人事任用制度。究其原因，除了分贓制改革的成功與實踐為其提供了合法性之外，還與憲法關于文官任用權力歸屬的模糊規定、國會反對文官考績制改革、政黨政治、政治力量對比等因素密切相關。

第一、建國初期，任命聯邦文官的權力主要在國會，而非總統。盡管美國憲法沒有明確規定聯邦政府的組建，但明確規定了總統有提名任命政府官員的權力，尤其是低級官員，但某些職位的任命需得到參議院的批準。總統在聯邦文官的任命方面自由度比較大，并不代表著總統權力也大。“在19世紀早期，國會實際上選舉的是將來競選總統的人。這一選舉責任會給予國會以控制總統的權力，或許會開始總統政治的惡性循環；……對聯邦官僚的有效控制，并不只有總統，應該是總統和國會都可以。”[1]P271在憲法中也可以找到總統相對弱勢的標志：憲法第一條對立法權做了充分的規定，行政權只是在第二條中作了簡要敘述。開國者們也認為立法機構是新政府最有權力的分支，總統只是國會意志的執行者。國會權力非常大，行政權力相對有限。早期聯邦政府的許多職責，由眾多的國會委員會予以代行，聯邦官僚存在的必要性也不大。“約翰·亞當斯發現自己每天必須工作8小時，才能跟上他所服務的90個國會委員會的工作。”[7]P750憲法對文官任命權力歸屬規定不夠清晰，以及府院之間權力分配的失衡，是分贓制長期大行其道的原因，也使國會牢牢掌握下一次文官改革的決定權。

第二、國會受益于分贓制，自然不會反對。國會對分贓制的態度，從分贓制頂峰時期的府院關系可見一斑。接任林肯職位的南方人約翰遜總統，與共和黨國會之間關于文官改革存在嚴重的分歧，“由于激進的共和黨國會對約翰遜總統在南方重建上的不信任，以及對黑人的地位看法不一致，所以國會自尋主張，并在聯邦政府中承擔林肯時期失去的領導作用。國會通過了限制總統開除文官權力的《1867年職位常任法》，以此為依據來彈劾與控制總統。國家領導權是二者關于文官改革沖突的來源之一，來源之二則是許多國會議員渴望占有屬于自己的分贓制利益。”[1]P441850年代分贓制開始遭到民眾反對，國會也不得不表現出改革的姿態，但“早期改革努力終歸失敗，影響也不大。接下來的20年，國會沒有提出過一個文官改革提案。”[6]P192直到1871年格蘭特總統任命了一個文官咨詢委員會，即文官委員會的前身，但因仍被分贓制控制的國會拒絕繼續撥款，于1873年被迫解散。“國會強力反對改革分贓制，部分反映了立法者的利益和能夠用職位獎勵支持者的總統權力。只有當國會感到快失去對分贓制的控制時才會提議改革。”[6]P51

第三、新總統用聯邦文官職位來獎勵本黨支持者，強化了政治身份認同和分贓制的政黨基礎。聯邦文官任命的政黨屬性，在華盛頓時期就已有之。華盛頓的人事任命，“除能力要求之外，還有一個沒說的標準，必須是聯邦黨人”，[6]P176亞當斯基本上沿用了前任的文官任命標準，不過政黨政治對亞當斯的影響更大。輸掉1800年大選的亞當斯總統出于政黨感情，倉促做出了大量的行政任命和“午夜任命”，將許多聯邦黨人安插進行政部門和司法系統，意圖牽制即將上臺執政的民主共和黨人。杰斐遜總統在實現聯邦文官任命的政黨平衡前，只考慮提名任命民主共和黨人，但還是維持了獲任者的高質量。麥迪遜、門羅和約翰·昆西·亞當斯當政時期，雖然政黨內部要求庇護的壓力有所增加，但基本維持了政黨占有聯邦文官職位的平衡，即使三位總統的政治派別不同。分贓制時期，政黨基本控制了聯邦文官任用乃至文官制度。

第四、聯邦文官數量有限，新州與人口的增加，都延緩了分贓制的終結。聯邦文官基數不大，分贓制的影響有限。“在華盛頓政府時期，聯邦雇員只有幾百人；即使到了1816年，也只有2,000多人，其中華盛頓就有近500人。早期總統在憲法、日常事務、管理聯邦行政官僚方面的權力較小，事實上華盛頓當總統時還能回家務農。”[1]P19-20“到內戰結束時，聯邦雇員總共有53,000人。”[1]P40《彭德爾頓法》通過之初，“文官委員會起初管理14000個職位，……只占1883年聯邦職位總數的10%”,[6]P174據此可推算出聯邦文官職位總數只有14萬。與二戰時期聯邦文官人數相比，可謂小巫見大巫。“截止到1947年6月30日，單單行政部門領取薪酬的雇員，就從戰時頂峰時期的近380萬減少到戰后正常的210萬左右”，[5]P411現今仍超過200萬。新州增加與人口增長，拓展了分贓制的生存空間，有效地延長了分贓制的壽命。1829―1883年間加入聯邦的新州有14個，之前總共也就24個。1830年第五次人口統計時美國人口總數（包括還未加入聯邦的密西根、阿肯色和佛羅里達以及全國所有奴隸在內）為12868,670人，而1880年第十次人口統計時增長到50,155,783人。[8]

第五、反對分贓制力量的增長，是終結分贓制的關鍵因素。分贓制的腐敗，使文官制度改革具備了道德基礎；普魯士、英國和法國等國家文官制度改革的成功經驗，激起了改革文官制度的呼聲；內戰時北方聯邦文官的低效和內戰后開始的文官改革嘗試，都有利于聯邦文官改革氣候的形成。當然，決定改革的是反對分贓制力量的增長，主要是分贓制改革中失意的知識分子和商人。1864年初馬薩諸塞參議員查爾斯·薩姆納提出了由文官委員會主持通過競爭性考試任命的議案，羅德島國會議員托馬斯A.詹克斯內戰后提出了建立競爭性文官制度的議案，喬治·柯蒂斯、多曼B.伊頓、卡爾·舒爾茨、威廉D.福爾克、埃維利特P.維勒和西拉斯W.伯特等等，都是考績制文官改革的堅定支持者，其中柯蒂斯和伊頓還是《彭德爾頓法》的起草者。除知識分子之外，一些頗有影響力的媒體也支持改革分贓制，像《紐約時報》、《哈珀周刊》、《北美評論》和《國家》等刊物。商人對分贓制帶來的腐敗深惡痛絕，既增加了商業成本，更惡化了商業環境。商人和美國制造商協會等商業利益集團開始游說改革，認為實行考績制就能裁掉三分之一的聯邦雇員，余下文官的工作效率能提高一半。詹克斯的文官改革建議就代表了這部分人的利益。

1860―1880年間總統大選的失利，也使民主黨人不得不反思分贓制，順應改革潮流；甚至到八十年代，很多民主黨人也開始支持改革，盡管是出于贏得1884年大選的考慮。提出《彭德爾頓法》這一提案的參議員喬治H.彭德爾頓，就是民主黨人；“參議院在33個議員缺席的情況下，以38:5通過了《彭德爾頓法》提案。眾議院幾乎沒有進行辯論，在85個議員缺席的情況下，以155票贊成47票反對通過了提案。”[6]p205由此可見，反對分贓制的力量占據優勢。

盡管聯邦文官制度史上的政黨分肥制在世界歷史上都臭名昭著，但它卻成功地取代了華盛頓建立的由社會精英人士擔當聯邦政府管理主角的紳士治理制度，并且統治聯邦人事任用制度長達半個多世紀，直到1880年代才開始終結。要厘清這一矛盾，就必須分析分贓制演變過程中的法律、制度、政黨、總統、國會、領土擴張、政治力量對比等政治因素，正是它們決定了分贓制的命運。

[1]Robert Maranto，David Schultz.A short history of the United States Civil Service[M].Lanham,Maryland:University Press of America,1991.

[2]Carl Russell Fish.The Civil Service and the Patronage[M]. Harvard University Press,1920.

[3]U.S.Congress.The Public Statutes at Large of the United States of America:1813-1823[M].vol.3.www：http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwsllink.html，2011-3-06.

[4]Frederick C Mosher.Democracy and the public service[M]. New York:Oxford University Press,1968.

[5]Paul P，Van Riper.History of the US civil service[M].Row Peterson and Company,1958.

[6]U.S.Office of Personnel Management.Biography of an Ideal: A History of the Federal Civil Service[EB/OL].2003.http:// www.opm.gov/Biographyof An Ideal/,201-5-18.

[7]Michael Nelson.A Short,Ironic History of American National Bureaucracy[M].The Journal of Politics,44:3.

[8]美國人口統計局統計報告[EB/OL].http://www.census.gov/。2012-6-18.

(責任編輯：魏登云)

American Politics and Evolution of the Spoils System

CAO Jing-wen
（School of History and Culture,Jishou University,Jishou 416000 China）

As the firstreformofthe American federal civil servicesystemwhich President Jackson could replace the gentleman governing system with the Spoils System,the key reasons were that the Gentleman Government was less than democracy during the civil service appointment,and which operation of the Spoils System had bases of law,system and local practice.Although the reform that supported by the common couldn’t erase the serious political corruption,the notorious Spoils System still governed the federal civil service appointment systemfor several decades.The Spoils System wouldn’t begin with termination until the political factors which included comparison of political forces,changes of party politics and contradiction between President and Congress benefited the establishment of a modern civil service system.

American Politics；the Federal Civil Service System；the Spoils System

K712

A

1009-3583（2014）-0008-04

2014-02-20

2012年度湖南省社科基金項目（12JD60）；2010年度湖南省教育廳高校科學研究一般項目(10C1104)；2010年度湖南省民族學基地開放招標科研項目（10jdzb14）；吉首大學青年骨干教師資助項目；吉首大學博士科研資助經費研究項目（jsdxxcfxbskyxm201305）

曹景文，男，湖南益陽人，吉首大學歷史與文化學院副教授。