中、美高等教育管理體制的比較研究

王碩

（安徽大學高等教育研究所，安徽合肥230039）

中、美高等教育管理體制的比較研究

王碩

（安徽大學高等教育研究所，安徽合肥230039）

美國施行宏觀上國家干預、地方分權與學校自治互相統一，微觀上行政管理和學術管理相互分離的高等教育管理體制。作為一個年輕的國家，美國在高等教育管理上取得的成就是有目共睹的，其成功經驗可以被我國學習借鑒。文章論述了高等教育管理體制的基本問題，中、美兩國高等教育管理體制的差異比較和對我國高等教育管理的啟示。

高等教育；管理體制；中美

著名學者伯頓·克拉克教授根據政府與大學之間的關系，將世界高等教育大致劃分為三種類型：集權體制、學術自治體制和市場體制。眾所周知，美國擁有世界上質量卓越的高等教育，而我國現代高等教育起步較晚，經過一百多年的發展雖然成就顯著，但仍舊存在許多問題。通過管理體制的比較研究，希望能對我國的高等教育有所借鑒。

一、高等教育管理體制的基本問題

體制意味著事實上難以實現的、某種組織的整齊性程度。所謂高等教育管理體制，是指在高等教育系統中，組織和部門按照一定的規則和制度形成合理的有機系統，服務于高等教育的各項活動。

高等教育管理包括兩方面內容：宏觀上，國家通過政府的各級教育行政部門對教育事業的領導和管理是國家行政的重要組成部分，稱為“教育行政”，教育行政對教育工作起著指揮、調節、保證和促進的作用，主要涉及政府與學校的關系；微觀上，高等學校是一個松散結合的系統，通過內部協作和管理，完成高等教育目標，主要涉及學校行政權力和學術權力的關系問題。

二、中、美兩國高等教育管理體制的差異比較

1.中、美高等教育行政管理

高等教育管理體制與其所在國家的政治制度的運行機制具有相當大的類似性。美國作為移民國家實行聯邦政府機制，將國家權力分化到具有明確職能劃分的立法、行政、司法三個部門。在高等教育管理的權力上強調分權與制衡，由聯邦和州、地方一起管理。自1791年憲法修正案中提出“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項,皆歸屬各州或人民”以來，分權制在美國已經延續了200多年。聯邦政府不具有直接的控制權，只通過教育立法、專門教育行政機構及聯邦最高法院對高等教育施加影響。鑒于民眾的強烈反對，美國沒有一所國立大學，只有公立大學與私立大學之分。較之聯邦，州或地方管理高等教育的職權更為直接，盡管各州教育行政管理的權限因州而異，但一般都包括以下職能：制定州的教育發展計劃；規定最低程度的學校標準；管理聯邦資助的項目；促進教育機會均等，有效利用地方、州和聯邦提供的財源；提供咨詢服務。[1]

另外，美國還有社會團體組織參與到高等教育的管理中，如教育基金會、政治集團、全國性的教育和專業協會等作為教育利益的代表通過資助及其他活動影響官方和學校的決策。在認證制度上，設有高等學校質量評估機構。它們成為銜接政府與高校之間的紐帶。

與美國不同，中國實行的是中央統一領導、分級管理的教育行政體制。公立大學構成高等教育系統的主力軍。新中國成立以來，高等教育管理改革呈現動態發展的趨勢，權力由高度集中統一到有保留的下放權力到地方，再到擴大高校與社會的聯系。從1985年至今，我國已經形成了中央統一領導、分級管理的高等教育管理體制。教育部作為中央教育行政機構，既是國務院的組成部門，也是國立院校的經營者。負責擬訂教育方針政策、學位制度、統籌教育經費、各級院校標準設置、考試招生、教師發展、指導科學研究和教育系統的外事工作等。其下設有二十多個司局，包括管理高等教育的高等教育司、高校學生司、學位管理與研究生教育司。在地方，《中華人民共和國高等教育法》第十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校。”

2.中、美兩國高校的內部管理

世界各國的高等學校一般都是法定的自治機構，享有不同程度的辦學自主權。美國著名高等教育思想家克拉克·科爾曾說過：“美國高校（20世紀）60年代是學生的時代；70年代是教師時代；80年代是管理時代；90年代是董事會時代”。[2]這句話形象地概括了半個多世紀以來美國高等學校管理權重心的轉變。哈佛大學的校董會，發展到今天其地位已經根深蒂固。校董會是美國高等學校的最高決策機構，主要由校外代表組成，有政府官員、學生家長代表、律師、企業家、文化名流等，這樣能夠聽取不同方面的意見，確保決策更加科學化和民主化。董事會委派校長作為法人代表，全權處理學校內部日常事務。

相對校一級，“系”是美國大學主要的學術單位，它既是一個圍繞某學科構建起來的統一的社團機構，又是一個官僚單位。系的職稱等級有：教授、副教授、助理教授、講師。系的權力根據職稱依次分配，系主任每三年更換一次，在決策上需同全體教學人員商討，實行少數服從多數的原則。目前美國大學內部管理分為兩大部分：行政管理和學術管理。行政和組織活動主要由行政人員控制和管理；而學術活動主要由教授控制和管理。[3]

伴隨宏觀管理體制的改革，我國高校內部管理體制也相應發生變化，由最初的一律實行校長負責制到黨委領導下的校務委員會負責制，期間關于院系與黨組織的關系又進行過幾次調整，后又于上世紀80年代試用校長負責制。鑒于校長獨攬大權的弊端，中共中央發出《關于加強高等學校黨的建設的通知》，提出一直沿用至今的“黨委領導下的校長負責制”?！陡呓谭ā分厣辍皣遗e辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，規定黨委領導學校的思想政治工作和討論決定管理中的重大事項，支持校長行使職權。校長全面負責本學校的教學、科研及其他行政管理工作。我國大學的校黨委書記和校長主要由上級行政主管部門任免，其他管理人員則實行教育職員制度。

我國大學學術組織的傳統結構形成于20世紀50年代的“校―系―專業”三級結構，專業教研室是基本組織單位。改革開放以來尤其是近十幾年來的內部管理體制改革，大體形成了以“校―院―系”三級結構為代表的模式類別。[4]

三、啟示

不同的國家和地區在高等教育管理上采用不同的體制，每一種體制都有其自身的優勢，可以相互學習、取長補短。通過分析比較中、美兩國的基本情況，提出以下觀點：

1.進一步擴大院校的辦學自主權和院系的學術權力

一國的高等教育管理體制受國家政治體制、社會經濟狀況、本國教育和文化傳統、國際改革潮流等多重因素影響。美國形成了國家干預、地方分權、學校自治三者互相依存和統一的高等教育運行機制；而在中國則形成了由中央政府統一領導，中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的高等教育管理體制。[5]

政府與院校過于緊密將使高等教育體制走向一元化，避免競爭，這種關系雖然能夠調節平衡、防止混亂局面，但也可能是形成僵化的致命源泉。近些年，實行分權制的國家呈現出朝向集權制方向改革的趨勢，如美國、英國、德國都在強化中央政府權力方面進行改革的努力與嘗試；而實行集權制的國家則呈現分權體制方向的改革趨勢，如法國、瑞典等國在為如何將中央的權力下放給地方而傷透腦筋。[6]擴大高校的辦學自主權，并不意味著對高校棄之不管、一放到底。政府應主要加強在宏觀政策方針和方向上對學校進行管理，而不是事無巨細、直接管理。

行政權力與學術權力的博弈一直是高教界長盛不衰的話題。我國的大學及管理人員均與行政級別掛鉤，行政權力的泛化在學校中有抬頭的趨勢，且權力主要集中在校一級，這樣不僅造成院系的基層管理失去特色，還會干擾正常的學術活動。借鑒國外，我們應當實行管理權力分散、行政權力與學術權力適當分離的原則，充分發揮學術組織的作用。

2.改革高校管理人員人事任免制度

針對高校行政化的問題，“去行政化”的呼聲持續了很多年。受歷史和現實情況的制約，在中國高等教育領域，特別是在公立高校中，在實質上逐步取消行政級別將是一個漫長的過程，并非朝夕所能完成。正因如此，引入國外董事會機制也必將路途坎坷。當然除了上文提到的提高學術權力的地位外，我們也可以通過完善學校內部管理，特別是改革人事任免制度，邁出改革的重要一步。

我國大學校長和校黨委書記盡管擁有很高的學術頭銜，但任用方式和標準使得他們更像是干部官員而不是學者。建議在高校內部組織選舉委員會，讓本校師生、學生家長等參與投票，只有這樣，高校辦學自主和決策民主才能進一步落實。

3.建立市場競爭機制

“在美國，與政府整齊劃一的管理不同的是，州的集權管理具有特有的適應多樣化普及教育的諸多優點：一是允許各州之間的多樣化；二是允許系統之間的競爭；三是當一個系統在衰退，允許其他系統工程能夠逃避其影響；四是對許多州來說，都有從其他州那里學習成功與失敗經驗的機會。”[7]伯頓·克拉克的這句話不僅闡述了美國分權管理帶來的靈活性，也揭示了美國高等教育發達的又一個原因：激烈的市場競爭。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要堅持社會主義市場經濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用。將市場由基礎性作用提升到決定性作用就要求：一方面，教育如何更好地認識和運用市場規律，從而更好地運用市場機制，更加科學合理地配置教育資源，提高教育活力和效率；另一方面，教育所培養的人才、產出的科研成果，如何才能更好地適應市場的需要。我國高校只有參與到市場競爭中，才能擺脫對政府的依賴，尋求更多的社會資源，壯大自身力量。

4.充分發揮中介組織的作用

英國有大學撥款委員會，美國有高等教育質量評估機構，而在中國鮮有無政府背景的獨立組織充當政府和高校的緩沖機構。我國應轉變管理觀念，由自上而下的管理，走向各方參與的治理。建立中介組織，特別是經常性的監督和評估組織，推進管辦評分離，對于高校自我激勵、加強教學改革、提高辦學質量將起著十分重要的作用。

5.加強高等教育法制建設

教育立法是高等教育有序發展的保障。我國現行高等教育立法中仍存在重實體輕程序、配套立法相對滯后、上下位立法相抵觸等問題，高等學校人事制度改革、學術規范及其他相關文件還尚待出臺。因此，必須加強和完善高等教育立法，進一步明確院校的具體職責，依法治教。

新年伊始，教育部將“進一步加強學校章程特別是高等學校章程建設，推動‘985工程’、‘211工程’高校完成章程起草，完善章程核準程序”作為2014年的工作重點。去年年底人大等六所大學章程獲批，這必將指導各地加快各級各類學校章程建設，促進學校加快內部管理體制的改革。

[1]吳文侃，楊漢清.比較教育學[M].北京：人民教育出版社，1999：594-595.

[2]徐小洲.《當代歐美高教結構改革研究》[M].呼和浩特：內蒙古大學出版社，1997:264.

[3]童遠忠.中、美高等教育管理體制的比較及其啟示[J].常德師范學院學報(社會科學版)，2000，（7）：83.

[4]遲景明.現代大學的組織特性與管理創新[J].大連理工大學學報(社會科學版)，2002，（6）：46.

[5]孫怡，謝鴻全.中美兩國高等教育管理體制的對比與分析[J].教育觀察，2013，（1）：89.

[6]張麗.伯頓·克拉克的高等教育思想研究[M].武漢：華中師范大學出版社，2008：145.

[7]Burton R.Clark.The Changing Relationship Between Higher Education and Government:Some Perspectives from Abroad. U.S Connecticut[B].Yale Higher Education Rearch Group Working Paper，1977：9.

(責任編輯：婁 剛)

A Comparative Study of Higher Education Management System between China and USA

WANG Shuo
(Institute of Higher Education,Anhui University,Hefei 230039,China)

In USA,there exists such a higher education management system in which the state intervention,decentralization and school autonomy interlink at the macro level while administration and academic management separate at the micro level.As a young country, America’s achievement in highereducation managementis obvious,which should be learnt fromby China.The author ofthis paper analyzes the basic problems arising in the higher education management,the difference of higher education between USA and China,and its benefits to China’s higher education management.

higher education;management system;sino-American

G471

A

1009-3583（2014）-0088-03

2014-1-18

王 碩，女，安徽淮南人，安徽大學高等教育研究所碩士研究生，主要從事高等教育法學研究。