新型城鎮化頂層設計的學理審度

崔麗娜

(中國人民大學 哲學院，北京 100872)

頂層設計已成為時下中國學術界和政治層面的熱點詞匯。黨的十八大就推進農村城鎮化建設做出戰略部署，提出要促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。黨的十八屆三中全會在全面深化改革的決定中對推進城鎮化建設又提出明確要求：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”日前，《國家新型城鎮化規劃(2014～2020)》正式公布。規劃提出，未來，我國將推進以人為核心的城鎮化，并提出到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右、城鎮化格局更加優化、城市發展模式科學合理等具體目標。這一頂層設計體現了黨領導新型城鎮化改革的決心和信心。在新的歷史際遇下，我們亟須從學理的角度對關涉新型城鎮化改革的一些具體問題加以深度審視。基于此，本文就城鎮化改革頂層設計之學理性問題，略談管見，以就教于方家。

一、我國新型城鎮化建設的實然困惑

改革開放以來，隨著經濟體制改革的推進，中國的城鎮化迎來了全新的高速度發展時期。從1978年到2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2 173個增加到20 113個。[1]綜觀我國城鎮化的發展進程，存在這樣一些困惑。

1.“空間城鎮化”快于人口城鎮化

城鎮化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。進入新世紀以來，中國的城鎮化發展存在著人口城鎮化速度明顯滯后于空間城鎮化速度的問題。即伴隨著城鎮建成區大規模擴展的空間城鎮化進程，大量農村土地被占用，城鎮空間不斷擴展，但土地出讓金收入的絕大部分并沒有投入到失地農民的市民化以及其他有利于推動人口城鎮化方面，而是用于土地開發、城鎮建設領域，推動了空間城鎮化的發展。前不久，山東平度“3.21”守地農民殞命事件，揭開了征地矛盾的冰山一角。平度慘案背后的“征地利益鏈”備受關注：賣給開發商每畝上百萬元的收入，農民最后能拿到多少？拉走一頭牛，補農民一只雞，涉事地塊1億元土地出讓款，農民僅分2 257.7萬元；五千多萬元政府征地成本含有違規列入費用。無獨有偶，作為河南全省首個村民高層安置房，洛陽市福民一號小區安置了伊濱區諸葛鎮3個合并拆遷村莊的村民，卻因房屋質量問題被網友曝光。社會上流傳著：進城住高樓，有人樓上愁。新墻軟如綿，怎禁風雨稠。良田換紙屋，厚利誰抽頭？福民變殃民，蠹蟲莫開溜！

2.大量農業轉移人口難以融入城市生活

我們知道，只有思想觀念與時轉變，文明素質才能提高。隨著我國城鎮化進程的加快，農民搬上樓房，住進新居，用上了綠色環保的新能源；城鄉交通更加順暢，日常生活更加便捷，市民廣場、社區圖書館、健身房等設施一應俱全。可是，快速發展的城鎮化，沒有足夠時間讓居民去適應。有的在小區道路上亂堆雜物、晾曬衣服，有的把雞養到了樓上、把驢牽進了社區。有人比喻說“人，進城了，腦袋還沒有‘進城’”。目前，農民工是中國城鎮化的主要演變群體。由于受城鄉二元戶籍制度的影響，城鎮人口中的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，而農村留守兒童、婦女和老人問題日漸凸顯，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。因此，城鎮化絕不是簡單地推農民上樓就了事，而是產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面由“鄉”到“城”的根本轉變。在此過程中，新型城鎮化正逐步從以工業為主向以現代服務業為主轉變。

3.城市空間、人口密度和城市負載能力的沖突

在中國城鎮化發展進程中，不少地區和城市往往為了片面追求速度，采用了攤大餅的方式盲目推進。缺乏規劃，定位偏失，急功近利，超速超標準強求發展，是我國城鎮化進程中的通病。致使城市發展偏離總體規劃布局，規模盲目擴大，人口無節制增長，基礎設施嚴重超載，城市人口密度與城市空間結構布局的失衡矛盾日益突出，公路上持續上演著車擠車、車上人擠人的交通鬧劇。城市住房的密度越來越大，人們的公共空間持續減少等問題十分突出。因工業排污、汽車尾氣等因素影響，近年來我國不少城市空氣質量明顯下降，2013年秋冬之交，揮之不去的霧霾再度肆擾中國。對處在轉型關口的中國，霧霾絕非僅是環境的災害，更是對中國高能耗增長模式的嚴重警示。一些城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村與城鄉接合處外來人口集聚區人居環境較差，嚴重影響到城市日常工作和居民生活，以至于產生了“城市病”。

4.城鎮化建設千城一面，缺乏特色

城市是人類的聚居地，是生產力發展到一定階段的產物，是人類文明的標志。城市文化作為人類在城市發展中創造的物質和精神財富的總和，作為城市公共生存狀況、行為方式、精神特征及城市風貌的總體形態，是城市品質的外化、城市文明的標志、城市發展的靈魂。反觀我國城鎮化建設，一些地方出現一哄而起、爭相攀比，甚至強行撤屯并村、強行拆遷的情況。城市景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設國際大都市，“建設性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個性被破壞。一些農村地區大拆大建，照搬城市模式建設新農村，簡單用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民眾文化流失。我們知道，歐洲古代城市之所以延續到今天，正因為房屋主人對自己土地上的自有房屋經過長久的改造、修繕，才賦予了這些建筑以及這些建筑所在城市的歷史特色。因此，城鎮化不能以毀滅人類文明為代價，在城鎮化過程中要注重文化傳承和文化保護，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，在歷史傳統與現代文明的有機融合中著力鑄造城鎮之魂。

二、推進新型城鎮化建設首要的是做好頂層設計

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨認為，影響21世紀進程的兩件大事，一是美國的高科技，二是中國的城鎮化。改革開放三十多年來，我國城鎮化實現了高速發展，大中小城市協調發展格局初步形成，市政公用設施服務和供給能力明顯增強，城鎮人居生態環境不斷改善，城鄉公共服務水平差距日漸縮小，實現了一些西方發達國家上百年完成的城鎮化歷程。但由于歷史傳統、國情復雜、體制機制等深層次原因，我國城鎮化在快速推進過程中，在整體水平、發展方式、布局結構、社會管理等方面也暴露出不少問題和缺陷，因此，只有在“以人為核心”的理念指導下進行頂層設計、總體規劃、制定路線圖和時間表，新型城鎮化建設才能科學、有序、可持續地進行。

1.新型城鎮化應進行總量控制

首先城鎮化率的控制應基于城鄉一體化和城鄉和諧發展的理念。從國際城鎮化的歷史來看，與我國具有可比性的已經實現城鎮化的主要發達國家，美國為82%，加拿大為77%，法國為74%，俄羅斯為73%，德國為73%。無論從文化傳承，還是從生態理論上講，我國的最終城鎮化率都應低于這些國家。我國與丘陵占國土面積比例較大和農耕文化歷史較長的日本(城鎮化率68%)和意大利(城鎮化率67%)相近，最終城鎮化率應控制在65%～70%的范圍。其次，城鎮化年增長率的控制應基于城鎮化依賴經濟發展的理念。城鎮化的發展速度受社會、經濟和生態等各方面條件的制約，要保證新老居民的生活質量不降低，不能一蹴而就，不能搞大躍進。從國際經驗來看，年增長率應低于2.5%。最后，大城市人口控制應基于人口均分布、充分利用國土的理念。特大城市規模控制的現實不應回避，最大城市以木桶短板原理控制用水人口，不應超過2500萬人。據預測到2030年，我國將有200個百萬人口以上的大城市，而我國在百萬人口以上的大城市至少有4億人，占城市總人口的40%以上。[2]因此，城鎮化要有總體布局，大中小城市和小城鎮要合理分工，以小城鎮化為主。

2.新型城鎮化應做好科學的總體規劃

我國的新型城鎮化建設，無論是新建的城鎮，還是擴建的或改造的城鎮，都應在頂層設計的指導下，做好城鎮化可持續發展長效機制的總體規劃，把權力關進制度的籠子。以人文、生態和經濟的理念，來核算各城市的經濟、社會、資源和生態的承載力和潛力。在我國，水資源指標是約束全國2/3缺水城市發展的短板。因此，在新型城鎮化進程中，應變粗放發展為集約發展，使農民工的市民化科學、有序、真實、漸進地進行，并成為經濟增長和可持續發展的主支撐。

3.新型城鎮化應有清晰的路線圖

城鎮發展除經濟發展之外，最重要的是文化發展。城鎮化以人為本，而歷史和文化是人類的根本，所以城鎮的建設和發展，應該從一開始就避免“百城一貌，千鎮一面”的現象，要保證自己的歷史傳承，發展自己的文化特色。要使城市人工生態系統與自然生態系統和諧，要以水定城，建設低碳的循環型城鎮，充分考慮城鄉一體化和與相鄰城市的互補，注重高端產業創新，促進產業升級，實現經濟發展方式的轉變。不能重蹈發達國家和一些發展中國家對大城市發展失控，造成惡果后再使城市空心化的覆轍。

4.新型城鎮化要有漸進的時間表

新型城鎮化是一項巨大的社會發展系統工程，不能一蹴而就，任何“大躍進”都會帶來嚴重后果。因此要制定科學的時間表，使新型城鎮化積極穩妥、循序漸進地進行。從國際城鎮化的歷史來看，城鎮化年增長率控制在2.5%以下才能保證質量，才能使農業轉移人口享受到城市住房、交通、環境、教育和社會福利的同等權益，安居樂業，也才能保證新老市民的生活質量不降低。

三、我國新型城鎮化建設的路徑前瞻

1.以人為本，加速農民工市民化

要做到“以人為本”，首先要加速推進戶籍制度改革，讓農業轉移人口真正享受到城市生活福利，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。其次，要加快土地制度改革，創新城鄉一體的土地管理制度。第三，城鎮規劃設計和建設管理應更多關注人本身的需求，從建筑設計到公用設施建設都要以提高居民的生活品質為核心，通過和諧社區建設，塑造農民工的心理認同和生活習慣，建設具有共同體意識的社區，充分發揮社區“自我管理”的能力，放手讓社區住戶主動參與社區管理、社區發展規劃等公共事務和公益活動。只有這樣，才能促進農民工融入城市社會。第四，落實社會保障制度。對城市中已經擁有較為穩定的職業和收入的農民工，可以以土地換保障的方式允許其進入現在的城鎮社會保障體系，與城鎮勞動者享有同樣的權利；對于還沒有穩定的職業和收入的農民工，采取過渡的模式，建立一種包括工傷保障、大病保險和養老保險在內的保障體系，這部分人口的失業保障和最低生活保障由其所擁有的承包土地來承擔；對于農村的大部分務農人口，現階段在繼續發揮家庭保障和土地保障的同時，逐漸淡化其保障功能，代之以制度化的農村社會保障體系；對于難以維持最基本生活的農村貧困人口，應建立農村最低生活保障制度向其提供社會救助，保障農村居民基本生存權利。[3]

2.改善人居環境，破除各種“城市病”

首先，優化城鎮化布局和形態，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展。在發揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的縣城、重點鎮和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。其次，提高城市可持續發展能力，增強城市經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力。加快轉變城市發展方式，有效預防和治理“城市病”。加快產業轉型升級，強化城市產業支撐，營造良好的創業環境，增強城市經濟活力和競爭力。優化城市空間結構和管理格局，完善基礎設施和公共服務設施，增強對人口集聚和服務的支持能力。提高城市規劃科學性，健全規劃管理體制機制，提高城市規劃管理水平和建筑質量。推進創新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設，全面提升城市內在品質。完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升城市社會治理水平。

3.以“四化同步”推動城鎮化內生發展

改革開放三十多年來，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化如“四馬”拉動社會發展的“大車”奮力前行，但前進的步伐存在明顯不平衡、不協調。當前城鎮化發展過程中，工業化創造就業崗位，城鎮化創造各類需求，工業化、城鎮化帶動和裝備農業現代化，農業現代化為工業化、城鎮化提供支撐和保障，而信息化推進其他“三化”。因此，我們需通過體制機制創新，使“四化”在互動中同步協調發展，以實現中國經濟社會健康前行四大動力的“聚變效應”。

4.尊重城市的發展規律，推動城鎮化健康發展

文化是城市發展的根本目的和內在要求，文化決定著城市競爭力的質量。城市文化是人類文明的結晶，是文化成果存儲器和再造加工廠。文化決定著人們的精神品格、思想修養、處世態度、風俗習慣、審美趣味和行為準則，也決定著城市的精神追求和價值尺度。因此，我們在新型城鎮化建設中，要尊重城市的發展規律，根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

參考文獻：

[1]國家新型城鎮化規劃(2014-2020)[N].人民日報，2014-03-17.

[2]吳季松.新型城鎮化的頂層設計、路線圖和時間表——百國城鎮化實地考察[M].北京：北京航空航天大學出版社，2013.

[3]樊小鋼.城鄉社會保障制度銜接模式探討[J].浙江社會科學，2004，(4)：104-107.