協商民主治理:公共危機管理新方式探討

于新和，賀林波

(湖南農業大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128)

一、問題的提出

進入21世紀以來，中國在經歷了SARS疫情和汶川大地震等一系列的突發性公共危機后，如何有效的預防和解決公共危機已成為學界研究的重點。經過多年的努力，我國政府已基本建立了一套自上而下的公共危機管理體系，并在實踐中不斷提高。主要表現在:(1)危機管理法律體系已逐步搭建。我國在2003年5月12日發布了《公共衛生公共危機應急條例》,這使公共危機處理機制納入了法制化管理的軌道。2007年11月1日生效實施了中國第一部應對各類突發事件的綜合性基本法律——《突發事件應對法》，這標志著我國國家應急法律體系逐步開始建立。(2)應急預案初成體系,一些地方還開展了應急預案的演練,有的演練還向跨部門、跨區域、跨行業擴展,以貼近實戰。(3)應急信息系統平臺基本建立。①但這種危機管理體系在治理公共危機中有很多不足之處，已經越來越不適應復雜多變的社會環境，存在很多的不足之處，主要表現在以下幾個方面：(1)危機管理主體單一，政府組織應對危機時顯得力不從心；(2)條塊分割，政府內部的協調效率低下；(3)強調權威忽視民眾參與，政府的社會動員能力較差。為了彌補這種公共危機管理體系的不足，需要建立更好的危機管理體系，本文將從協商民主理論的視角探討一種公共危機管理的新方式。

二、協商民主治理的理論與實踐來源

協商民主是二十世紀八十年代以來西方民主理論最新發展的成果。協商民主理論的雛形是由美國哲學家羅爾斯提出的。在其名著《正義論》中，羅爾斯提出，為了就社會資源分配的正義原則達成一致意見，要設立“無知之幕”，屏蔽參與者的個人偏見，保留其理性慎思的能力，通過“反思的平衡”來推出一致認同的正義原則。②也就是說，在消除了個人偏見的基礎上，人類經過理性慎思能夠形成對正義原則的共識。羅爾斯純規范的論證方法卻遭到了注重社會條件制約性的理論家們的反對。哈貝馬斯認為，在實際的決策過程中，個人偏見的形成與社會結構有直接關系，真實的社會中并不存在純粹理性慎思的條件，但是通過設置一些“商談”的限制性條件和程序，可以促進擁有個人偏見的社會主體增進相互的認識或了解，最大限度的達成共識。③近年來，協商民主逐漸擺脫了理論上的爭議，向著科學化、技術化的方向發展，在政治實驗中證明協商民主解決社會沖突的作用已成為最新的發展趨勢。澳大利亞的John Dryzek教授通過政治實驗指出，在公共治理領域，協商民主是解決社會沖突的有效方式。④斯坦福大學的James Fishkin教授通過政治實驗發現，協商民主在促進對話和增進共識，以及對社會沖突的控制和解決方面存在著積極的作用。⑤國內也進行過一些著名的協商民主政治實驗，比如浙江溫嶺的協商民主實驗、廣東外嫁女協商民主實驗等，⑥而且國內學者張敏認為，協商民主是一個成長中的新公共治理范式，在許多實踐和實驗中起到了良好的治理效果。⑦

三、協商民主在公共危機管理中的作用

公共危機事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。公共危機一般具有突然性、嚴重社會危害性和需要應急處置性等特征。從發生發展的規律來看，公共危機事件一般會經歷潛伏期、爆發期和彌散期，如果不采取預防和應急處置措施或者采取措施不當，那么公共危機事件還可能爆發次生危機，加重公共危機事件危害社會的程度。那么協商民主在公共危機事件及其次生危害中能夠起到什么作用呢？

首先，協商民主能夠起到社會“降壓閥”的作用，在一定程度上能夠防止公共危機事件或次生危害的發生。考察公共危機發生的原因，我們發現很多都與社會泄憤有直接關系。如甕安“6·28”事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件等都是典型的社會泄憤事件，其成因也大都是因為與政府缺乏有效的溝通，政府公信力下降造成的。⑧協商民主的核心特征是“以對話為中心”，強調“理性商談”，在充分交流意見的基礎上促進“共識”的達成，消除或降低對立方的敵意。另外，協商民主注重溝通和直接參與，不僅尊重了參與人的基本人權，而且有利于提升參與人參與治理的動機，使受到不公正對待的民眾有發表意見的機會，有利于宣泄民眾的不滿情緒，起到社會“降壓閥”的作用。 如果社會治理體系中存在一個良好的協商民主機制，即使這種機制可能最終解決不了社會沖突，但這可以為受到不公正對待的人們提供一個情感宣泄的平臺，使被積壓的不滿情緒在日常機制中釋放出來，就不會在突發事件發生后的社會體制薄弱期爆發出來，產生嚴重的次生社會危害。

其次，協商民主在公共危機發生后有利于引導公眾輿論，向社會傳遞真實的信息，防止謠言的傳播所造成的次生危害。在突發事件發生后，民眾往往處于恐慌狀態，理性辨別能力相對較差，容易相信不真實的信息。許多群體性社會安全事件的爆發就是直接由信息失真或謠言傳播直接引發，比如“甕安事件”中，一件普通的少女溺水身亡案件，卻傳出了“冤情”的謠言，致使對政府的不滿情緒越來越嚴重，最終導致了大規模群體性突發事件的發生。如果存在一個良好的協商民主機制，通過擴大民眾對突發事件應對的參與面，讓公眾真實的參與到政府公共危機的處理過程中來，就可以促進真實信息的快速傳播，消除民眾的恐慌情緒，理性應對突發事件，防止次生危害的發生。

最后，協商民主有利于政府更好的施行公共危機管理政策。公共危機事件發生后，政府為了能夠快速控制危機，防止危機進一步擴大所造成的更嚴重次生危害，往往會采取一些非常規的治理方法，而這些方法可能在一定程度上侵害到公民的某些權利。如果公民不了解這些，政府事先也沒和民眾進行協商，公民很可能做出一些妨礙政府施行治理的事情來，拖延了政府最佳處置公共危機的時間并進而造成更嚴重的次生危害。如2008年汶川大地震時期由于很多志愿者不明確政府的行為而駕車去汶川救援造成交通阻塞，延誤了解放軍第一時間進入汶川的機會。我們分析原因主要是政府與民眾之間缺乏一個良好的協商平臺，正是由于缺乏這種協商民主機制，民眾沒有參與到公共危機政策的制定中來，也不清楚在公共危機中應該如何配合政府的行動才不會造成一些混亂現象，在一定程度上阻礙了政府的政策施行。

四、協商民主在公共危機管理中的實現形式

公共危機管理一般分為事前、事中、事后三階段的管理，而協商民主完全可以以不同的形式存在于公共危機管理過程中，并且能夠在一定程度上起到加強公共危機管理能力的作用。

在事前協商民主中，根據公共危機管理的需要，可以分別采用顯性協商、廣義協商和間接協商等多種不同的具體協商方式。公共危機事前管理的主要目標是，使民眾了解或掌握預防和控制措施的意義和重要性，消除民眾對預防和控制措施的反感，在某些公共危機事件中(比如群體性事件)收集民眾的意見或看法等。顯性協商是指提供一個公開的協商平臺，對參與者保持開放(所有人都可以參與，不限制參與條件)，在協商主持人的主持下商談突發事件的預防和控制措施的協商形式，比如消防部門組織的消防知識學習平臺等。廣義協商是指不確定任何商談主題，可以對任何參與者關心的問題進行商談的協商方式。廣義協商對參與人、參與條件和協商程序等基本上沒有任何特殊要求。間接協商是指借助一定的技術手段，比如網絡平臺(論壇、微博等)、市長熱線等，對特定主題或不特定主題的事情進行商談的協商方式，側重點在于參與者相互或主持人與參與者之間不當面進行協商，對協商時間和方式也沒有特殊要求。廣義協商和間接協商既有增進理解與信任，消除對預防和控制措施的敵意的作用，最重要的是，其還有收集民情、民意，發現預防和控制措施存在的問題及改進建議的作用。因此，根據突發事件危機前治理的特征，可靈活采用顯性協商、廣義協商和間接協商等事前協商方式，實現公共危機事件危機前治理能力的優化或改進。

在事中協商民主中，根據公共危機管理的需要，可以分別采用隱性協商、狹義協商和直接協商等多種不同的具體協商方式。公共危機事件中管理的主要目標是，消除民眾的恐慌情緒，引導民眾采取合理地避險措施，說服民眾無條件服從政府的應急處置措施，增加對政府的理解與信任等。隱性協商是指協商主持人分別與參與者進行商談，了解其訴求及理由，并將對立參與者的訴求及理由告知參與者，以此增進參與者共識的協商方式。在某些群體性社會安全事件中，由于對立方存在嚴重的社會沖突或矛盾，對立情緒比較嚴重，為了避免在公開的協商平臺中產生難以控制的沖突，可以由中立的協商主持人采取隱性協商的方式進行商談，增進對立參與方的共識，化解相互間的沖突或矛盾。狹義協商是指有明確主題，其中主要是就民眾比較關注的焦點問題進行商談的協商方式。直接協商是指由政府負責人或其他相關負責人與利益相關者當面進行商談的協商方式。在某些類型的突發事件中，比如禽流感和SARS等，容易造成民眾的恐慌情緒，引發民眾非理性的避險措施，可能會造成次生的社會危害，采用狹義協商和直接協商的方式，可以有針對性地回應民眾焦慮的問題，其中政府或其他相關負責人的直接回應有利于增加權威性，增進民眾對政府應急處置或引導措施的理解與信任。因此，在公共危機事件發生后，也可以根據突發事件類型、特征及發展趨勢的不同，合理選擇不同的事中協商方式，增進公共危機管理能力。

在事后協商民主中，根據公共危機管理的需要，可以分別采用聽證協商、指導協商和法律協商等多種不同的具體協商方式。突發事件后治理的主要目標是，確定合理的危機損失補償標準和數額，幫助消除危機后心理創傷，追究相關責任人的法律責任，維護受害人的合法權益等。聽證協商是指由參與者相互舉證并進行質疑，最后由聽證主持人宣布聽證結論的協商方式。在公共危機事件解決后，可能存在一些受政府應急處置措施影響而產生損失的當事人，政府需要運用公共資源對此進行補償，為了確定合理的補償標準，既對公共資源的使用負責，也不使受害人蒙受損失，可以采用聽證協商的方式，依據各方提供的證據和理由確定經濟補償的標準；指導協商是指在專業人員的主持下，由相關參與人就某些專業問題進行商談的協商方式。公共危機事件解決后，某些在突發事件中受到傷害或目睹危機事件的人，可能會留下永久的心理創傷，某些情況下可能導致他們采取極端行為。為了幫助這些人治愈心理創傷，可以在心理醫生的主持下，邀請有心理創傷的受害人組織團隊，定期進行商談，利用同情者原理幫助修復心理創傷；法律協商是指在仲裁員或法官的主持下，在提供法律援助律師的幫助下進行商談的協商方式。法律協商一般以申請仲裁或提起法律訴訟為前提，對于消除利益相關者的對立情緒，提高法律裁決的可接受性具有重要的作用。在某些突發事件中，可能存在侵權人與受害人，而且受害人的人數眾多，侵權人可能無力賠償或不愿意足額賠償的情況，這都有可能引發次生社會危害，而在仲裁或訴訟過程中，加強法律協商無疑有助于解決這個問題。因此，即使在突發事件消除后，如果采用的事后協商方式恰當，那么協商民主對提高公共危機事件管理能力有顯著作用。

五、公共危機協商民主治理機制的建議

協商民主在公共危機管理中有顯著作用，在公共危機管理的不同階段，協商民主有不同的實現形式。然而，要保證不同形式的協商民主能夠在公共危機管理中充分發揮作用，必須建立一套體系完整、符合理性商談要求的協商民主機制，構建協商民主方法、程序、主持人、參與人等具體制度，為公共危機管理中的協商民主治理保駕護航。

首先，要明確具有科學性的突發事件協商民主治理方法。一般而言，最主要的協商方法有口頭協商和書面協商兩種方法。口頭協商是指在協商主持人的引導下，由協商參與人表達自己的訴求及理由，由對立的協商參與人進行反駁和舉證。口頭協商需要協商參與人之間面對面交流，容易滋生對立情緒，需要協商主持人有高超的控制商談的技巧和經驗；書面協商是指由協商參與人提出書面訴求，由對立協商參與人以書面方式回應進行協商的方法。書面協商具有協商方式靈活，不受時間地點限制的優勢，但是對書面表達能力要求較高，只適合于文化層次較高的協商參與人。

其次，要建立具有正義性的公共危機事件協商民主治理程序制度。一般而言，協商民主治理程序制度應當符合“自然正義”原則的要求。⑨“自然正義”原則是一項古老的程序正義原則，有兩個基本要求，其一是“任何人不能成為自己的法官”，要求協商主持人與協商參與人之間沒有利害關系，要保持足夠的中立性，否則就無法獲得協商參與人的充分信任；其二是“充分聽取各方的意見”，要求保障協商參與人充分發表自己意見的權利，不得采取不正當的方式干預協商參與人表達意見。除此之外，協商民主治理還應當滿足“實質正義”原則的要求。“實質正義”原則比較復雜且充滿爭議，但是以下三個基本要求是有基本共識的，其一是合法性要求。在一個法治的社會中，法律為人們規定了基本權利和義務，這是社會結構能夠維持穩定的根本原因之一。協商民主治理商談的主題、商談過程和商談結論不能違反法律的禁止性規定。其二是自愿性要求。協商民主治理的核心在于“理性商談”，決定是否商談也是理性的表現之一，在這一點上協商民主治理明顯不同于司法程序，司法程序雖然也保障訴訟參與人理性商談的機會，但是對于訴訟參與人是否參與司法程序卻是強制性的(尤其是被告)。因此，協商民主治理程序建構過程中，不能采用司法程序的方式，必須保障協商參與人的自愿性，包括參與自愿和對協商結論認同的自愿等。其三是保障性要求。協商民主治理過程中，多數人一致同意的意見容易對少數不同意見者形成壓力，少數意見者容易被多數人認為是“不講道理、偏執”等，即使多數意見可能以犧牲少數意見者的合法利益為代價也是如此。為了避免這種侵犯協商參與人基本權利情形的出現，協商民主治理程序必須建立協商結論排除制度，將損害少數人利益來滿足多數人利益的協商結論排除在可接受的范圍之外。

第三，要建立具有中立性的突發事件協商民主治理主持人制度。在中國傳統的協商方式中，主持人一般由行政領導兼任，這實際上并不是一種非常良好的制度設計。如果要解決的問題本身就是政府與民眾之間的矛盾，那么由行政領導擔任主持人無疑違反了“任何人不能成為自己的法官”的程序正義原則，使協商民主治理的公正性受到質疑，民眾也會擔心受到行政領導的批評或處罰而不敢理性參與商談。因此，建立中立性的公共危機事件協商民主主持人制度，首先就是要建立主持人選拔制度，要根據公共危機事件的類型與特征，選拔與所爭議問題無關的人作為主持人。其次，突發事件協商民主治理中對主持人的要求非常高，不僅要有高超的協商技巧和豐富的協商經驗，擅于處理協商過程中的突發狀況，擅長概括歸納和引導協商參與人理性表達，而且要有良好的責任心和社會公信力。因此，要建立協商主持人的發現、培訓和選擇制度，建立協商主持人專家庫，對協商主持人進行協商技巧和責任方面的專項培訓，采用政府推薦、協商參與人共同選擇協商主持人的方法等。

最后，要建立具有代表性的突發事件協商民主治理參與人制度。從理論上而言，每一個受到公共危機事件治理影響的人都應當參與到協商過程中來，然而在實際情形中，存在著參與人規模過大、不愿意參與協商和參與人表達有缺陷等問題，為了達到合理確定協商參與規模，同時使協商參與人具有代表性和良好的參與素質，可以根據公共危機事件治理的實際需要，分別采用隨機抽樣、自愿參與和主辦方指定等多種確定協商參與人的方法。隨機抽樣確定協商參與人的方法一般適用于協商參與人規模較大而影響理性商談的情形。一般情形下，可以先將所有可能的協商參與人輸入計算機，建立協商參與人數據庫，然后利用計算機程序隨機抽樣，再征詢被抽到的協商參與人是否有意愿參與協商，與愿意參與協商的參與人進行訪談確定其是否具有相應的表達能力，淘汰表達有缺陷的協商參與人，對數量不足的協商參與人再一次進行隨機抽樣，直到確定適度規模且有表達能力的協商參與人為止；自愿參與確定協商參與人的方法一般適用于協商參與人規模較少的情形。一般情形下可以由主辦方向所有協商參與人征詢參與意見，在其愿意參與協商的前提下確定協商參與人；主辦方指定的方式是指由主辦方直接指定某些人作為協商參與人。主辦方指定使得協商參與人的確定體現了主辦方的意志，其公正性會受到質疑，一般只能適用于公共危機管理的特殊情形中，比如情況緊急必須馬上確定協商參與人，否則就不可能采取有針對性的應急處置措施等。

注釋：

①張向榮，冷向明.協同學語境下的公共危機管理模式創新探討[J].中國行政管理，2007，(10)：100-103.

②(美)羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京:中國社會科學出版社，1999年，第57-85頁.

③(德)哈貝馬斯.在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿，譯.上海：三聯書店，2003年，第23-27頁.

④Ian O’Flynn.Deliberative Democracy and Divided.John S.Dryzek.Deliberative Global Politics. Cambridge: Polity Press，2006, p154-157;John S. Dryzek.Deliberative Democracy in Divided Societies:Alter-natives to Agonism and Analgesia.Political Theory 33:2(April 2005 ).

⑤James Fishkin，Tony Gallagher，Robert Luskin，Jenni-fer McGrady，Ian O'Flynn,David Russell. A Delib-erative Poll on Education: What Provisions do Informed Parents in Northern Ireland Want[EB/OL].http://cdd.stan-ford.edu/polls/nireland/2007/omagh-report.pdf. accessedon 15 May 2007.

⑥(澳)何包鋼.協商民主和協商治理：建構一個理性且成熟的公民社會[J].開放時代，2012，(4)：78-82.

⑦張 敏.協商治理：一個成長中的新公共治理范式[J].江海學刊，2012,(5):137-142.

⑧于建嶸.社會泄憤事件中群體心理研究——對“甕安事件”發生機制的一種解釋[J].北京行政學院學報，2009，(2)：22-27.

⑨(英)賓默爾.自然正義[M].李 晉，譯.上海：上海財經大學出版社有限公司，2010.