城市低收入群體就業政策的倫理選擇

焦亞轉，何匯江

(中原工學院 政法學院，河南 鄭州 450007)

隨著市場經濟的深入發展，我國就業人口規模逐步擴大，社會就業的供需矛盾日益突出，低收入群體的就業更加困難。城市低收入群體主要包括原有城市下崗失業人員、畢業未就業的大學生以及涌入城市的農民工。他們在城市生活中缺乏必要的社會保障，同時面臨著巨大的就業壓力。

針對城市低收入群體的就業問題，政府相繼出臺了一系列促進其就業的政策，如職業培訓、崗位創造、中小企業扶助、公共就業服務、政府購買公益性崗位等，這些政策相應地緩和了一部分低收入群體的就業壓力，同時也深深地觸及到了社會倫理的內層，顯現出一些倫理意蘊。因此從倫理視角分析城市低收入群體的就業政策，不僅能夠對促進城市低收入群體的就業提供間接的幫助，而且對于堅持以人為本的發展理念、緩解社會矛盾、維護社會穩定以及促進和諧社會的發展都具有重要的意義。

國內針對城市低收入群體就業政策的研究，主要關注的問題是就業政策的內容。趙曼、喻良濤(2007)通過總結分析我國就業支出的特點，建立了就業支出績效評價的指標體系。劉燕斌、馬永堂(2007)分析了就業過程中財政投入的效果和面臨的問題，指出在就業過程中應建立公共財政投入的長效機制，加大對就業資金的管理和使用，建立科學的就業再就業的資金運營制度，以便于對其考核和評估。劉社建、李振明(2007)研究指出，財政政策為擴大就業創建了良好的環境，有效地保證了各級政府的財政支出額度。楊宜勇(2007)提出，應該建立普惠大眾的就業政策以及關注城市低收入群體的就業政策，即建立普惠性與選擇性相結合的就業政策。對于具體的就業政策，Bidani，Goh和O’Leary(2002)利用微觀數據對武漢和沈陽的再就業培訓計劃做了就業效果評價，發現培訓計劃的再就業效應和收入效應并沒有達到預期效果。王海港等(2009)通過調查珠江三角洲地區的就業狀況，分析了職業培訓對受眾收入的影響，發現職業培訓沒有達到預期效果。針對具體就業政策的實施，王素云(1999)通過分析改革開放后的下崗再就業政策，提出了應該實施充分考慮效率同時兼顧公平的就業政策。以上相關研究在政策效果的評價中以對就業支出、受惠人群規模、就業狀況的描述性統計分析為主，很少有從倫理的視角對城市低收入群體的就業政策進行分析。

一、就業政策的倫理內涵

要從倫理的視角對城市低收入群體的就業政策進行分析，就有必要先對倫理所包含的意義進行闡述。

1．公平與效率

公平與效率是既對立又統一的關系。公平的就業政策能夠促進勞動者就業效率的提高。政策的公平與否直接影響效率。政策越是公平就越能夠促進效率的提高，反之，效率的提高也有助于公平的實現，因此，公平與效率應該成為政府制定城市低收入群體就業政策的倫理基礎。在全社會都在追求“效率優先”的同時，應該解決好公平問題，如此才能保護城市低收入群體的就業權益。就業政策的公平要求政府不能為了市場競爭而放棄政府調節，不能為了經濟發展而不顧個人就業，不能為了追求效率而忽視公平。

2．普惠性與選擇性

普惠性就是政策惠及大眾，選擇性就是政策只惠及有針對性的部分群體。普惠性與選擇性表現在對象的選擇上。在政府制定城市低收入群體政策的過程中，“普惠性與選擇性的統籌兼顧”應該成為其基本目標。目前城市低收入群體與其他群體之間以及城市低收入群體內部的就業還存在差距，城市低收入群體就業的現狀與“選擇性”目標還存在一定距離。選擇性要求政府的就業政策惠及城市低收入群體而不是全體社會成員，而普惠性要求就業政策惠及城市低收入群體每一個成員，更高層次上普惠性要求就業政策惠及全體社會成員。

3．權力與義務

權力是支配某種特定事件的能力或者潛力，義務是個人分內應該做的事情。一方面，政府部門是民眾信賴的部門，有了民眾才會有政府各個部門的存在，民眾賦予政府各部門行使手中的權力，相應地對于城市低收入群體的就業問題，政府各個部門就有義務去承擔和解決。另一方面，城市低收入群體就業政策的受助者在享受就業權利的同時，也應該承擔相應的社會義務，體現權利與義務的對等。

二、城市低收入群體就業政策的現狀

就業問題一直是政府關注的重要內容，城市低收入群體的就業更是如此。以下從就業政策的發展階段和主要內容兩個方面來分析我國就業政策的現狀。

1．我國就業政策的發展階段

改革開放前后我國的就業政策有顯著的變化，可以分為如下幾個發展階段：

(1)國有企業改革確立了以市場為導向的就業機制

新中國成立以后的很長時間，計劃經濟體制在建設工業化的初期曾發揮很大的作用，但是也存在著一些弊端。改革開放以后原有的經濟體制得以改變，明確了國家與企業、企業與員工之間關系，企業實行了合同用工體制，原有的企業用工制度發生了改變。國家包分配的就業政策開始動搖，勞動者的就業有了自主選擇的部分權力。企業用工合同體制打破了“鐵飯碗”的就業體制，企業用工逐步邁向市場化。

國有企業改革在十四屆三中全會以后進入了新的階段，即開始建立現代企業制度。當時由于經濟過熱和亞洲金融危機，我國采取了緊縮的財政政策和貨幣政策，與此同時，國有企業出現了嚴重的生存危機，為了幫助企業以及失業人員度過危機，國家出臺了以保障失業下崗職工的基本生活和收入水平為目的的就業政策，這些政策大部分都具有臨時性和過渡性的性質，可以稱為被動、消極的就業政策。這一階段，國家用于就業再就業的財力投入很大。到2007年國有企業職工基本在用工體制上實現了穩步的過渡，進一步推動了就業的市場化。目前我國主要采取在國家統一規劃與指導下，實行勞動部門介紹就業、自愿組織就業以及自謀職業三者相結合的就業政策。

(2)積極就業政策的初步形成

進入21世紀以后我國就業政策目標越發清晰。由于農村剩余勞動力的增加，勞動力從農村轉移到城市就業的現象日益增多。目前農民工群體是城市最大的流動群體，在以前的就業政策發展過程中，并沒有提到實現農民工統籌就業問題。在實行積極的就業政策之后，政府在實施就業政策的過程中，開始將城市失業下崗人員、畢業未就業大學生以及農民工就業逐步地統籌在一個就業政策框架內。

2．城市低收入群體就業政策的主要內容

20世紀90年代城市失業率逐步增高，政府采取了諸多就業政策緩和就業壓力。為了促進城市低收入群體的就業，政府制定和實施了一系列就業政策。現階段城市低收入群體就業政策的主要內容包括以下幾個方面：

(1)職業培訓

政府建立各級公共職業介紹機構，免費對下崗人員、青年勞動者以及進城務工人員進行職業介紹和職業培訓，開展全方位的、多層次的再就業培訓，從而提高下崗人員的就業能力。

(2)崗位創造

崗位創造主要包括：1)工資補貼。發給就業者一定的工資提高其收入。2)工程再造。政府通過興建工程以拉動產業的發展，創造大量勞動崗位，拓展傳統服務業領域的就業渠道，努力發展旅游業等。3)創業。適合所有需要就業的勞動者。

(3)加大對中小企業扶助

中小企業吸納著大量就業人員，是社會就業崗位的主要提供者，數量眾多的中小企業是城市就業的主渠道。政府應加大對中小企業特別是勞動密集型中小企業的政策扶植力度，完善對中小企業的銀行貸款支持，引導中小企業實現就業上的供需平衡。

(4)公共就業服務

政府在城市中建立綜合性的以公共職業介紹機構為窗口的服務場所，社區和街道建立勞動保障工作平臺，同時完善基層就業服務組織網絡。建立大中城市的勞動力市場信息網，從而實現各個市、區包括街道就業服務機構的聯網，及時向社會提供就業崗位所需的信息，為促進城市低收入群體就業提供服務。

(5)政府購買公益性崗位

政府購買公益性的崗位類別主要有城市社區公共服務公益性崗位和基層公共服務公益性崗位。政府購買公益性崗位的目的是通過購買崗位擴大就業規模，以此幫助國有企業下崗失業職工、失業的大學畢業生、就業困難群體和退役軍人實現就業，并且提升城鎮和鄉村基層公共服務能力及水平。

三是立足現實，促進整合的務實開展。除了發揮政府“自上而下”的機制、制度的保障外，還要充分發揮成校和文化禮堂的主體作用，發揮 “自下而上”的力量，通過這種來自內部的、自發的努力，激發成校和文化禮堂的積極性和熱情，形成一個完善的體系，不僅有助于整合的持久性和生命力，還有助于構建學習型社會。從成人學校和文化禮堂自身的角度，不怨不靠不等，積極有為，有一腔興盛文化、振興鄉村的熱血，齊心協力，相向而行。立足現有文化禮堂的設施設備和鄉村成校的條件，根據需要與可能，創造性地開展活動。

三、城市低收入群體就業政策的倫理問題

解決城市低收入群體的就業問題，不僅可以使城市低收入群體成員物質生活得到改善、個人尊嚴和價值得到提升，而且也維護了社會的穩定。從倫理的角度看，現行的就業政策也存在一些問題。

1．城鄉二元結構導致二元就業體系

城鄉一體化不僅是我國現代化和城市化發展的一個新階段，同時也是城市低收入群體就業政策的一個目標。以往由于城鄉發展的差距，城鎮人口和農村人口在就業、身份等方面存在很多差別，隨著《中華人民共和國就業促進法》的頒布，雖然每個勞動者都獲得了公平的就業權利，在狹義的就業政策體系中，農民工基本的就業公平權利得到了保障，例如，可以享受職業培訓、自由地更換自己的工作、工資差別逐漸縮小等，但是農民工想真正成為城市的一員，還是存在著巨大的障礙。

2．就業政策強調就業機會的增加忽視了個人素質的提高

當前城市低收入群體的就業政策的主要目標是擴大就業和穩定就業。擴大就業是就業政策的核心。在當前的就業政策中，各個政府部門由于政績考核以及地方經濟發展的壓力，往往盲目用工，缺乏有效的人員培訓與儲備，忽視了人與經濟社會和諧發展的目標。人往往成了發展的工具，而不是目標。但是從長遠看，素質就業是最基本的目標之一，就業人員具備的勞動技能是其成功就業的必備條件。因此，政府應該制定適合產業發展的培訓方案以及就業政策，實現就業與個人素質提高的同步發展。

3．就業政策之間沒有形成統一的政策體系

隨著城市低收入群體類別的增加，政府也相應地增加了不同群體類別的就業目標，如降低城鎮職工失業率、提高農民工就業率等，并且投入了大量資金以保障相關目標的實現。可以說，通過政府部門的一系列努力，城市低收入群體的就業壓力有所緩解。但是從城市低收入群體的角度看當前就業政策之間仍缺乏協調。政府部門雖然加大了各個職能部門之間合作以及協調的力度，但并沒有形成公平統一的政策體系。由于政府各部門協調的成本問題，致使整個保障城市低收入群體的就業政策不健全，如崗前培訓。崗位培訓作為社會第三方的培訓機構，由于利益以及自身素質問題，不能提供給所有低收入群體成員應有的培訓教育，只提供給那些能夠滿足他們利益的“低收入群體”，致使低收入群體由于技術欠缺不能充分就業。另外，政府部門投資主導的新增就業崗位往往和城市低收入群體所需的就業崗位缺少匹配，不能從根本上解決其就業問題。

四、倫理視角下城市低收入群體就業政策的選擇

1．強化政府促進就業的責任

政府部門在促進就業的過程中應堅持平等原則，給就業者一個公平就業的機會。20世紀80年代國有企業改制以來，就業和再就業已經成為一個備受社會關注的話題。在政府各部門的工作報告中就業和再就業也是一個出現頻率很高的字眼，就業和再就業已經成為政府相關部門工作的一項重要內容。從國際橫向來看，各國政府對于保障就業以及促進就業、治理失業都存在著義不容辭的責任和義務。2008年頒布的《中華人民共和國就業促進法》明確規定了政府在就業方面應承擔的責任和義務，例如發展經濟優化產業結構、增加就業崗位、制定實施積極的就業政策、規范人力資源市場、完善就業服務、加強職業教育和培訓、提供就業援助等。《就業促進法》的頒布充分說明我國意識到政府對促進就業的作用。反之，城市低收入群體充分就業，也能夠促進政府部門職能的實現。對此，政府的各個部門應該在解決就業的實踐過程中，做到不僅了解低收入群體就業狀況是什么，而且要知道其就業狀況實際是什么，更要知道怎么樣才可以使就業狀況越來越好，真正解決好城市低收入群體的就業問題，從而實現城市低收入群體充分就業的目標，承擔政府促進就業的責任。

2．堅持以人為本完善就業政策

隨著經濟社會的發展，勞動者的需求已經從簡單的溫飽、物質層次上升到了人的全面發展、實現自我價值的更高層次。在經濟發展的過程中應該堅持以人為本，將經濟的發展與人的全面發展結合起來，摒棄把人作為經濟發展工具的做法，完善以人為本的就業政策。就業崗位的增加有賴于經濟發展，增加就業以及合理的人力資源配置也能夠有效地促進經濟的發展。我國人口基數大，城市低收入群體所占比重也大，在就業崗位不足的基本國情下，政府在制定城市低收入群體的就業政策上，應該在以人為本的原則指導下，協調眼前和長遠目標，正確處理好經濟發展、擴大就業與提高個人素質的關系，注重個人的自身素質、技能、文化的不斷提升，實現社會和諧、經濟穩定可持續發展以及人的全面發展。

3．實現政策對象從選擇性到普惠性的發展

政府的就業政策應該惠及城市低收入群體所有成員，而不是某些成員。現行的城市低收入群體就業政策，已經逐步開始統籌城鄉就業政策，努力消除不同就業群體類別之間的差異，也相繼取得了部分的效果。但階層之間的矛盾沒有減少的趨勢，經濟發展過程中相伴隨的就業機制并沒有隨著經濟的發展而發生變化。城市低收入群體中的城鎮下崗失業人員、畢業未就業的大學生、農民工群體等的就業并未在統一的就業政策體系覆蓋范圍內，而是分屬于各自不同的就業政策。未來就業政策的完善，需要政府部門在普惠性原則的指導下，將現行不同群體各自的就業政策結合起來，逐步有序地建成一個結構統一同時又具備彈性的就業政策體系。

就城市低收入群體而言，租房或者住房的開支始終在其收入中占有相當大的比例，事實上是數量龐大的低收入群體一直在供養著“城市房東”群體，針對這樣的局面政府應該針對低收入群體大量興建公租房、廉租房，完善低收入群體的醫療社保。同時加大對新興城市房東群體的稅收力度，合理調節階層矛盾。政府部門的就業政策應該在針對不同收入群體就業的基礎上，進而統籌兼顧惠及社會所有階層。

4．堅持就業政策內部與外部的協調發展

就業是一個社會性工程，需要政府各個部門的協調統一與配合實施。但目前在就業政策的制定和實施過程中，往往只是依靠人力資源部門和社會保障部門。政府設立的就業工作協調機構，由于部門多往往造成協調困難，不能充分地發揮各個部門的職能。未來政府在制定城市低收入群體的就業政策時，應該更多地關注包括產業發展、教育培訓等多個領域，動員整個社會去關注和重視就業問題，并有效地利用現代網絡技術，建立人才數據庫，考慮人力與未來產業的匹配；對于就業培訓部門，要求培訓那些市場需求的培訓內容，減少浪費。良好就業政策的實現，需要把就業政策融入到整個社會政策中，實現內部與外部系統的協調統一。

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