城鎮化進程中農村房屋拆遷補償機制研究
——以新鄉澗頭村為例

高照明，張躍躍

(鄭州大學 旅游管理學院，河南 鄭州 450001)

一、研究背景

2010 年，我國人均國民總收入為4 260 美元，首次由“下中等收入”經濟體轉變為“上中等收入”經濟體。2011年，我國城鎮化率達到51. 27%，城鎮常住人口首次超過農村人口。這兩個“首次”意義重大，標志著我國開始由鄉村中國向城市中國轉變，我國經濟社會和城鎮化進入新發展階段。黨的“十八大”和中央經濟工作會議對我國新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體部署，明確提出提高城鎮化質量的要求[1]。城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移,第二、三產業不斷向城鎮聚集,從而使城鎮數量不斷增加,城鎮人口規模與地域規模不斷擴大的一種自然社會歷史過程[2]。城鎮化是中國在迅速推進現代化這個特定歷史進程中必然要經歷的階段,可以說,沒有城鎮化,就沒有一個國家和地區的現代化。因此,在城鎮化的背景下探討農村的房屋拆遷具有現實意義,對于解決實踐中存在的問題具有很大的指導意義。

國外關于征地補償的研究主要集中在兩方面：補償機制和拆遷對社會和環境的影響上。如Bettina Reimann(1977)認為要根據財產的屬性不同制定賠償的原則和結果[3]。Seong-Kyu Ha(2001)從倫理學的角度進行了分析，認為韓國政府沒有使被拆遷戶的居住水平提高，反而以低于移民補償的標準來驅逐他們搬出自己的住所,這是有違人權的[4]。Andre Tim WilliamS(2004)分析了城市重建過程中的拆遷障礙問題[5]。Zhiyong Wang(2004)等認為強制性拆遷將使居民權利變得模糊[6]。

目前國內的相關研究主要集中在房屋拆遷補償安置具體建議上。胡博(2011)認為，我國應該借鑒日本和德國經驗，對被拆遷戶實行全額補償，增加因搬遷所造成的相關費用補償如物業費、租金損失、交通成本等[7]。何虹(2011)也認為，新《條例》不僅應明確規定土地使用權補償，還應包括間接損失賠償、市場價格差價、城市基礎設施、公共設施實施、被動消費的損失[8]。王靜(2010)認為補償范圍應包括土地使用權、被拆除的房屋及其附屬物、其他的利益損失和費用(包括臨時安置補助費、搬遷補助費、房屋的裝修費用、預期利益的損失)[9]。生青杰(2011)指出，新《條例》有意回避土地使用權補償問題的做法，褻瀆了《物權法》，并損害了被征收人土地使用權這項財產權利，而正確的做法是給予其全面而充分的補償[10]。楊會、何莉蘋(2011)主張采用完全補償原則[11]。余蔚(2011)認為，時間問題對于房屋價值的評估很重要，簽訂合同之日應為評估時點[12]。楊瑞榮、孫光衛等(2004)認為，拆遷補償完全等于市場交易價格仍然不妥，現實的拆遷補償中，被拆遷人因拆遷所帶來的額外負擔如工作與生活、就學、就醫等沒有被考慮在內，而且目前拆遷補償金額普遍偏低，被拆遷方在相同地段不能購買到相同的房屋，并且從權益保護的角度來講，被拆遷方應在拆遷半年之前得到補償[13]。

國內外關于房屋拆遷補償制度研究的成果雖然比較多，但大多數集中在城市房屋拆遷補償制度的研究上，對農村房屋拆遷補償制度的研究相對缺乏，同時，相關研究大多集中在拆遷人的視角上。因此本文將根據實際調研資料，站在被拆遷人的角度對農村房屋拆遷補償機制進行研究。

二、研究方法

研究過程中筆者進行了兩次實地調查，第一次調查時間為2013年1月，共計10天，主要了解了新鄉澗頭村的基本情況及拆遷補償相關實施辦法。第二次調查時間為2013年10月，共計7天，主要調查了被拆遷房屋集體建設的進度和被拆遷村戶所獲得的實際補償情況。兩次實地調查共歷時17天，期間主要運用了訪談法和觀察法搜集資料和信息。

其中，訪談法主要采用半結構化的方式，預先設定好標準問題和開放性問題，再根據訪談對象的反饋追蹤提問。兩次實地調查被訪談者總計160位，其中鄉鎮管理人員1位，本村管理人員3位，被拆遷戶156位(為被拆遷的每一戶的代表)。通過對鄉鎮管理人員的訪談了解拆遷補償相關辦法，主要的訪談內容包括拆遷時間、規模、進程、補償標準等；通過對本村管理人員的訪談了解本村基本情況，主要的訪談內容包括本村的人口、勞動力轉移情況、未來建成小區的藍圖；通過對被拆遷戶的訪談了解房屋拆遷補償實際落實情況，主要的訪談內容包括具體補償標準、丈量方式、入住新小區補交的房款、最后獲得的總補償款數額等。

三、澗頭村案例

1.基本情況

澗頭村位于河南省輝縣市孟莊鎮澗頭村新輝路和東二環交匯處，全村225戶、876人。全村村民代表11名，黨員34名。絕大多數農戶居住在二十世紀六七年代建成的磚木瓦房、土木平房內，生產生活條件較差。2006年，在搞好經濟發展的同時，澗頭村為了改善村民生活條件，建設新農村，利用黨委政府集中力量整治新輝路沿線環境時機，提出以“拆舊蓋新、邊拆邊建、以獎代補”的方式逐步推進舊村改造。

該區規劃占地150畝，全部建設多層建筑，建筑面積12.6萬平方米，規劃建設750戶。小區建設不占用耕地，在舊村拆遷的原址上建設。原村莊占地面積348畝，小區建成后可節約土地198畝，節地率達56%。社區內有幼兒園、超市、老年活動中心、圖書室、醫療室、籃球場、文化活動中心。計劃建設18棟樓房，分兩期進行。

一期工程：2007年拆遷75戶，拆遷面積10 000平方米，規劃建筑面積25 000平方米，2008年底，投資1 700萬元建成居民樓5棟，安排80戶村民入住。

二期工程：2009年7月拆遷150戶，拆遷面積23 500平方米，規劃建筑面積104 000平方米。2010年年底，投資2 500萬元建成居民樓6棟，安排110戶村民入住。

目前，實際已建成居民樓16棟，12棟樓村民已經入住，共計156戶，780人。

2.拆遷實施辦法

對于新房采取高標準設計房間布局，磚混結構，設地下室。對于老住宅拆遷補償費一律折兌新房款。如個人要求，可在拆除房屋后，直接兌現。在新樓動工時，要繳納一定數額的款項作為啟動資金。在主體工程完工后，要自覺逐步補交房款。繳納的時間、數額作為分配新樓的參考依據。竣工后交鑰匙時，本人所要房屋的所有款項要全部結清(具體補償標準見表1)。

3.被拆遷戶獲補情況

工作人員對面積進行統一丈量后，澗頭村總獲補面積為35 677.78m2，其中磚混二層的面積為8 773.15m2，磚混一層的面積為11 162.9m2，磚木的面積為5 571.55m2，土木的面積為1 422.87m2，簡易的面積為2 772.9m2，圍墻面積為5 974.41m2。156戶被拆遷戶獲得的補償面積從25.8m2到846.83m2不等。200m2以內的有78位，占總人數的50%；200m2到300m2之間的(不含300m2)有45位，占總人數的29.81%；300m2到400m2之間(不含400m2)有22位，占總人數的21.20%；400m2及以上的有11位，占總人數的7.05%。其中丈量的項目包括房屋、院墻、地下室、保暖層等。因為有兩層樓的情況，所以面積差額比較大。

表1 澗頭村房屋拆遷補償安置情況

因為房屋結構不同，獲取的補償款差異也比較大。被拆遷戶獲得的總補償款為4 832 474.3元，其中最低的為1 548元，最高的為185 317.8元。2萬元以內有71位，占總人數的45.51%；2萬元到4萬元之間(不含4萬元)有57位，占總人數的36.54%；4萬元到8萬元之間(不含8萬元)有5位，占總人數的3.21%；8萬元及以上的有23位，占總人數的14.74%。

四、我國現行補償機制存在的問題及澗頭村新房戶形最佳分配方案

補償機制是對利益受害者進行補償的實施辦法。研究以被拆遷人為視角，從補償制度、補償款的結構兩方面進行分析，并在此基礎上提出了確定被拆遷戶新房分配的最佳方案。

1.補償制度有待完善

從新中國成立到現在,隨著經濟體制、土地使用制度、住房制度的改革，我國農村房屋拆遷制度雖然還未成型，但房屋拆遷工作也在不斷補充和完善中。我國現行的集體土地房屋拆遷制度主要依據《中華人民共和國土地管理法》,是指在城市規劃區內的集體土地上,建設單位根據公共利益的需要,按照建設規劃要求和政府批準的用地文件,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物,對房屋的所有者或使用者進行遷移安置,并對拆遷房屋的所有者給予適當經濟補償的一種行為[14]。

1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議正式通過《中華人民共和國土地管理法》，截至目前該法共經過一次修訂、兩次修正。2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正中將第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”也修改為“征收”，但對其產權界定不清晰。并且第十三條規定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，該法律條文授予國家征收權,自然人和法人必須服從,帶有強制性。現代國家憲法幾乎都賦予政府強制征用公民私人合法財產的權力,但政府形成這項權力必須滿足一定的條件:第一,征收或征用的目的是基于公共利益的需要；第二,征收或征用的主體是“國家”,行政主體的征用權來源于法律的授權,代表國家履行行政職能；第三,征收或征用要給予被征人公平補償。

2.補償款的結構比例不協調

我國自2001年起開始對被拆遷的農民房屋實行貨幣化補償,其購房補償款包括原房補償款、購房補償款和區位補償款。新鄉澗頭村依照原房補償款、區位補償款和購房補償款進行計算,根據建筑面積、結構以及原有農戶的產權證,實現了貨幣化拆遷,并在特殊情況下建造經濟適用房進行安置,通過給予一定的房價、政府補貼來進行產權調換,使被拆遷人購得起房[15]。

從整體上看，新鄉澗頭村補償款結構合理，但區位補償款比例偏低，僅占總補償的41%。根據被拆遷戶獲得補償款情況可知，老住宅拆遷總補助款為4 832 475.3元，每戶平均獲得補償為30 979.14元，每人獲得補償為6 195.48元；老住宅拆遷總面積為35 677.78平方米，每戶平均面積為228.70平方米，每人平均面積為45.74平方米；50%的被拆遷戶的老住宅面積在200平方米以內，又因185平方米以下可免費分得10平方米的地下室，所以大多數人會選擇購買185平方米戶型的房子。根據表1可知，每戶將免費獲得75平方米新住宅，那么每戶需再補的購房款為110平方米的費用。按照投標價每平方米530的單價即為58 300元，扣除每戶平均獲得補償款30 979.14元，再扣除清理費、搬家費補償費3 500元，也就是說被拆遷戶入住185平方米的新住宅平均需繳納23 820.83元的購房款，對于沒有固定收入的農民來說，不加裝修仍需繳納人均繳納23 820.83元，相當于他們四年的收入，再加上裝修，要花去他們十年的積蓄，難以承受。所以，應增加區位補償款的比例，減輕被拆遷戶的負擔。

3.最佳分配方案

從新鄉澗頭村個體被拆遷戶來看，因為所獲得的補償款不同，所以在購置185平方米新住宅時需繳納的款額也不同，最高平均需繳納41 847.66元，這些拆遷戶原來獲得補償款在2萬元以內，占45.51%；而14.74%的被拆遷戶無需繳納任何費用，購置新房后還可以剩余417 884.64元，這些被拆遷戶原來獲得補償款在8萬元以上。根據被拆遷人的獲補情況，可大致分為4種新房購置方案，見表2。

表2 被拆遷戶購買185平方米住房收益情況

而從被拆遷戶新住宅的最佳分配方案來看，116平方米的面積最合適。如果被拆遷戶獲得18 000元老住宅拆遷款，這些補償款加上3 500元清理費可以直接抵40.57平方米新住宅面積，加上政府補償的75平方米新住宅，就是115.57平方米。而獲得18 000元老住宅拆遷款的被拆遷戶占到63.46%。所以，如果以116平方米左右的戶型大眾分配方案的話，63.46%被拆遷人無需再補交任何購房款，這將大大加快城鎮化的速度，也將是拆遷人建房的最佳戶型和面積選擇。

五、結 論

城鎮化最重要的一個方面是城鎮空間的擴張,農村地區通過土地集約利用為城市發展提供更多的空間,同時城鎮的擴張為農村人口轉化為城鎮人口以及為其提供就業、住房、教育、醫療等提供便利和保障[16]。在這一過程中,面對城鎮有限的土地資源,不少“城中村”、城市郊區的農村以及重大工程項目建設涉及的農村地區等,都會面臨著房屋拆遷問題,通過以上分析，我們可以得出以下結論：

(1)農村房屋拆遷從權屬性質上說是集體所有土地上的房屋拆遷,有別于國有土地的形式,因此,在拆遷之前,必須履行法定程序,經被拆遷人同意,依法辦理集體土地的征收手續,并對被拆遷征收的房屋和土地進行合理補償,才能將集體所有的土地變為國有土地,然后再辦理土地出讓手續取得土地的使用權。因此,要拆遷征收農村房屋,必須經過法定的程序,防止拆遷損害農民利益,侵犯公民合法私有財產權的事件發生。

(2)從新中國成立到現在,隨著經濟體制、土地使用制度、住房制度的改革，我國農村房屋拆遷制度雖然還未成型，也在不斷補充和完善中。我國現行的集體土地房屋拆遷制度主要依據《中華人民共和國土地管理法》。《土地管理法》雖經過一次修訂、兩次修正，“征用”修改為“征收”，但對其產權界定仍不清晰，也未給出具體執行標準。

(3)為了減輕大多數被拆遷戶的經濟壓力，輕松入住新房，應增加區位補償款的比例，或拆遷人也可根據政府給予的補償標準和被拆遷人實際獲得的補償款來確定新建小區住戶的戶型和面積。使用這種方法來確定小區戶型和面積建設將有助于實現被拆遷人“零付費”入住，大大減少農村房屋拆遷中“釘子戶”的數量，提高政府部門工作效率，加快城鎮化進程。

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