我國公共危機管理現狀及其應對措施

黃 艷

(廣西經濟管理干部學院，廣西 南寧 530007)

按羅森豪爾特的觀點，公共危機是指所發生的緊急事件對當前社會的基本價值以及行為準則架構構成較大威脅，在時間緊、風險大的情況下，要及時做出相應決策。也能夠把其理解為是一種緊急狀態，事件的發生嚴重影響社會的正常運作，對公眾生命、財產以及環境等方面形成威脅，可能造成損害，不屬于政府以及社會的常態管理范圍，需要政府部門以及公眾采取相對特殊的措施來加以應對。①人類社會從開始到現在一直處于公共危機之下。公共危機是在沒有任何預告的情況下突然發生且對社會安定、民眾生活、生命財產帶來嚴重后果的狀態。它的發生跟突發事件有密切的聯系。目前國際社會已進入全球化時代，在一個國家內發生的公共危機會迅速的蔓延到其他國家，演變成國際危機，因此，各國政府相當重視且都隨時警惕。從21世紀爆發的金融危機到之后的日本地震引發核泄漏，無一不危害著人類的安全，破壞社會的安定和諧，給社會經濟帶來極大的破壞。從古至今，我國一直都是個災難多發性國家。從20世紀90年代到現在，全國范圍內幾乎都發生過不同破壞力的危機事件，且波及的范圍較廣，發生的頻率高、破壞性強。

一、我國公共危機管理現狀

2003年發生的SARS危機事件無論是在社會經濟還是在人們生活上都造成了極大的破壞，政府由此提出了危機管理機制的建立。僅從2011年至今，在我國就多次發生了類似于多美滋奶粉事件、山西煤礦坍塌事件、房叔事件、魚翅造假事件等影響巨大的公共危機事件。我國目前還處于社會經濟的轉型時期，經濟結構的變化加劇了社會的分化和矛盾，危機事件頻頻發生，公共危機越來越受到廣大民眾的重視。最近幾年，政府提高了對應急管理工作的重視程度，強化了預警意識，解決危機事件的能力大大增強。

1.健全了危機管理組織體系

很多地方都建立了突發公共事件應急管理的專門機構，負責人通常就是當地的政府主官，副職通常由當地政府的常務副職擔任，人員主要由直屬部門、單位以及駐軍、武警等部門負責人組成。各個地區的政府都遵照上一級政府的指示成立了應急管理專門機構，安排了專業的工作人員，明確了工作職責，保證在危機事件發生的第一時間有專員處理，后續工作能處理完善。有些地方還建立了專門的應急管理小組，從對應的行業領域吸納專業人才，汲取有用經驗，保證了危機事件管理決策的科學性及足夠的人員儲備。各地還成立了以公安、消防等機構為后盾的專業救援隊，并逐步完善了相關的人財物信息管理庫，形成了縱向的應急管理組織領導體系和應急隊伍體系，保證在危機事件發生的第一時間調配好人手，及時處理，把破壞力降低到最小。

2.完善了規章制度

為做好危機管理相關工作，各地完善了應急管理工作相關制度，制定了針對性強的處理文件，文件明確了值班機制、信息暢通上報機制、宣傳報道機制等，便于快捷、高效率、有條理的處理危機事件。各單位根據實際情況制定了應急管理工作程序圖，確保工作有序開展。有些單位還建立了長效的培訓機制，在相關文件中明確，定期與上級管理部門進行協調，把《中華人民共和國突發事件應對法》與危機管理相關課程添加到各機關單位工作人員的培訓課程中，每年定期對有關工作人員進行培訓。

3.構建了應急預案體系

2006年1月和2007年7月，《國家突發公共事件應急預案》及《突發事件應對法》相繼頒布，各地為了有效處置可能發生的危機事件情況，制定了“橫向到邊、縱向到底”的預案，確保危機事件發生時能夠處置到位。預案中詳細對危機事件的處理程序、預防措施，以及對危機事件發現、上報、處理等方面做了規定。但是部分地方政府的應急預案與當地實際不能很好結合，照搬國家及其他地方的現成預案，紙上談兵，不能落實到實際行動中，應急機制也是形同虛設②。一旦發生公共危機事件，這種預案作用不大，依然是靠傳統單一粗暴的管理模式進行處置，各種管理上的弊端就會顯現出來。

4.應急預案演練逐步常態化

應急演練是確保危機管理有序進行的重要途徑。要針對可能發生的危機情況定期進行危機事件演練，尤其是對已經頒布的危機處理預案進行演練，提高預案的實際操作性，并解決在操練中出現的問題，進一步完善預案。還要結合實際情況在公園、廣場、綠地等公共場所構建多個防災避險的地方，以便在危機事件發生之時供廣大人民群眾躲避危險。

5.普及了應急管理知識

各地根據危機管理工作需要，積極開設了《如何處理突發公共事件法》危機管理人員培訓班等。在廣播、電視、報紙雜志等媒體上宣傳《如何處理突發公共事件法》和危機管理工作。編寫、印發民眾預防災害緊急宣傳冊，并向廣大群眾散發。在黨校和高校開設危機管理人員培訓課程、特色預防案例課程等，提高了緊急管理人員的職業素質和業務能力，為危機管理工作打下了堅實的理論基礎。

二、我國公共危機管理存在的問題

公共危機管理在我國引起重視的時間較遲，加上沒有相關模式供參考，各地在公共危機管理上的經驗較缺乏，暴露了一系列的問題。主要有：

1.預案體系仍不完善

各地編寫、制定了統一應急預案與各級專項應急預案，但部分部門和單位在預案編寫上沒有參考實際情況，在制定時從別處照抄過來，過于形式化。少數預案可操作性低，預案間的聯系不緊密，預案缺乏全局眼光，有關策劃、安排、監督、管理和評價機制不健全。有關部門人員雖能在第一時間趕到事件發生地進行援助，但因為預案的可操作性差，不能對危機事件進行正確的引導，導致各部門及其人員對所擔負的責任不明確，危機處置工作受到影響。

2.缺乏快速有效的信息管理系統

數據傳達主要由部門向上一級的領導報告，但因為數據碎片化及由各部門把持，不能及時對信息進行收集、整理和總結，導致上報的數據時效性差、片面性強，缺乏科學性。有些地方的政府官員為了顧及政績績效，對危機事件采取隱瞞或者不上報的方式去處理，本來是為了降低事故的影響力，但卻拖延了危機處置工作的進行。

3.應急平臺建設有待健全

國務院及各省為構建各級應急平臺建設出臺了不少指導性意見，重點指出應急指揮平臺建設過程中要根據實際需要配置硬件設施，防止資源浪費。其中，公安、安監、環保等單位作為危機管理處置工作的主導單位，都相繼建立了相關的應急平臺，但數據尚未實現互聯共享，單位與單位聯動不起來，不適應公共危機事件突發性及復雜性需要，必須加強數據共享和聯動建設。

4.管理主體單一，社會參與度低

我國公共危機管理公眾參與度不高，這與舍小家為大家的傳統美德不符。當前，對于廣大民眾來說，認為處置危機事件是政府的責任，歸政府管理，凡事都依靠政府，使得廣大民眾對危機事件的參與意識較低。公眾沒有將自身當成是國家公共危機管理中的一員，在危機事件處置過程中主人翁意識有待加強。有人進行過專門調查，結果顯示，若發生公共危機事件，大家是否愿意參與危機管理處置工作？回答的人，基本上答案都是肯定的，不過要進一步深問通過哪些途徑進行參與，卻沒有人能夠回答。③

三、我國公共危機管理的對策

1.公共危機管理應遵循的原則

一是預防第一原則。凡事預則立，不預則廢。要用科學發展觀為指導，用可持續的發展理念進行建設，在發展經濟的同時要兼顧后代的利益，尤其要考慮到當前利益相關人的權益。要將公共危機管理和社會經濟發展結合起來，把公共危機發生前需要預警到的各項工作納入到預防體系當中，能夠對公共危機的發生有預見性，并做好充分準備。

二是真實與透明原則。很多案例都表明用隱瞞、不上報等消極應對方式處理公共危機事件不是解決問題的根本辦法，反而會錯過妥善處理的機會，甚至會擴散危機的負面信息傳播范圍，扭曲事件真相，蠱惑人心，影響社會和諧安定，使政府處理公共危機的難度增加。及時向公眾說明事件的真實情況和發展情況，秉著實事求是的原則做到情況屬實、信息正確，隨時向社會發布危機事件相關情況，尊重公眾享有的知情權，加強和公眾之間的有效溝通④，才能提升政府的公信力和領導能力，增加廣大民眾對社會的滿意度。

三是科學性原則。在處理公共危機的時候要堅持從客觀實際出發，重視規律性，多征詢專業人員的建議，保證危機處理工作能夠科學進行。

2.公共危機管理的對策

一是完善公共危機管理機構。公共危機專門管理機構對于危機事件處置極其重要，是危機管理能否及時、有效的關鍵。各級要根據當地危機管理實際情況，構建完善的公共危機管理機制，并加強各相關機構的互聯互通，將全國危機管理機構建成全方位的危機處理網絡平臺。為各單位之間加強溝通和聯系，并合作開展相關工作打下堅實的基礎。另外，除常設機構的有序工作外，還要鼓勵非政府組織及公眾與有關管理機構聯絡溝通，共同做好相關應急管理工作。

二是完善危機管理教育及演練機制。國際上對公共危機事件的處理經驗說明，經過演練后處理危機相對要好得多。危機管理體系的重要構成單元為教育和培訓，國外很多兒童從小接受相關教育。我們國家有些地區出現了危機管理教育培訓的萌芽，但對其還不夠重視，成績不明顯。要在廣播、電視、雜志報紙等媒介上對公眾進行宣傳教育，說明危機事件的嚴重性和預防的方法，以及在事件發生時如何自我保護和保護他人的基本知識，處理危機事件的有效方法和應急措施；在心理儲備上作好防災防難的前提工作；增強危機管理人員的教育和培訓，保證足夠的人員儲備。

三是加強公共危機管理人員的職業素養。公共行政文化對工作人員的價值觀和思想形態作用很大，直接影響公務員在公共危機管理中的成效。各級公務員的公共服務精神、職業素養、職業行為以及職業技能共同構成了公務員公共服務能力素質模型的基礎構成要素，四者之間并非相互獨立、相互分割，而是相互聯系的辯證統一體。其中公共服務精神、職業素養是核心，直接影響公共危機管理行為及處理技能；公務員的職業行為是公共服務精神以及職業素養的真實外在表現，在危機事件處理過程中需要公務員做出正確的、符合公眾利益需求的職業行為選擇；公共危機處置技能是公共服務精神以及公務員職業素養、進行職業行為選擇的技術保證，這四者之間是有機的統一體，共同存在于公共危機管理過程中。

四是完善預案及指揮體系。各地方的危機管理部門在沒有辦法徹底解決危機事件或是無法阻止事情惡化的情況下，應該在第一時間請求上級部門的援助，特殊情況可允許啟動相關的指揮體系。指揮體系通常應包括：采集、評價危機有關數據，策劃詳細行動方針、定期更新有關數據。危機指揮體系把社會上的資源集中起來，有效的掌握了危機動向并降低了災害的破壞力，保障了人民群眾的人身財產安全。

五是構建公共危機應急隊伍。各地各部門要明確公共危機的保護目的和著重保護區域，再根據有關數據和救援工作的重要程度去構建一支專業性的危機應急隊伍。公共危機應急隊伍應把政府部門人員和相關工作人員設為主要成員，提高救援工作權威性，并利用社會多方力量來實現公共危機的工作目的。基于各地政府部門人員和有關工作人員都是救援隊伍的主要組成部分，因此，在明晰各個部門職權時要根據統一領導、分工合作的準則去統籌安排組織系統等方面的工作。當前，我國處理公共危機都是以《中華人民共和國突發事件應對法》中的“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”作為應急管理工作的基本原則。

六是對救援資源進行統籌分配。在處理危機事件期間要準備好充足的人、財、物資源，保障交通、醫療等必備設施有源源不斷的供應。政府在統籌、分配、監管救援資源工作中要做好領導工作，收集各方資源；降低運送過程和災害地區的損失程度；合理分配災害地區物質，以免造成資源浪費。密切關注救援資金的真實動向，保證資源能用到刀刃上。在人員調配方面，政府要按照實際情況來分配部門工作人員和社會媒體、大眾等人力資源，必要時可啟動軍隊、醫療、消防等專業團隊，鼓勵多方社會人士積極參與到救援工作中來，與政府一道開展救援及其他危機處置工作，提高工作的效率。

七是構建社會參與機制。要充分調動公眾參與應急管理工作的積極性，完善責任共擔機制，引導公眾樹立主人翁意識，把社會各方力量發動起來。處理公共危機的責任不僅僅關乎政府，也是每個公民、每個非政府機構應該承擔的責任，政府應該與其團結起來，力爭在解決危機事件的同時孕育出新的社會精神，增強民族凝聚力和自豪感。

八是構建完善的善后處置機制。政府應該在處理危機事件的過程中不斷吸取經驗教訓，并針對出現的問題制定出相應的解決方法，以便于以后發生同樣事情的時候能夠較好得到解決。日本之所以成為世界上地震災害預防最為先進的國家，正是因其從頻發的地震災害中不斷吸取經驗、不斷提高危機預防與處置的水準。因此，建立健全危機事件善后處理機制勢在必行。其主要作用表現在兩個方面：一是從以往的案例中吸取經驗和教訓，對不足之處加以改善，提高處理危機事件的應對能力，在不斷的磨煉中健全原有的危機預防體系。二是能從根源上剔除危機發生的源頭，對危機事件的處理過程進行總結，不斷加以糾正，直至危害因素徹底消除。由此可見，健全的危機善后處置機制不僅能填補政府在處理危機事件過程中造成的人財物力等損失，還可以維持社會安定和諧，提高政府在公眾心中的形象，對以后危機事件的處理工作有實際的指導意義。

3.公共危機管理的保障措施

一是制定完善的法律法規。當前，與國外公共危機管理法律系統相比，我國缺少一部相對完善的法律文件。法律的制定，要重點涉及在公共危機事件處理中政府和有關部門人員職責等方面。要重點研究國外在公共危機管理立法方面的經驗，取其精華并根據我國在應對危機事件上的處理情況來制定一部對各地各部門有指導性的法律，以利于在我國基本國情和條件下處理各類危機事件。借鑒國內外立法先進經驗和理念，對現有的規定及時進行補充完善，進而為制定一部緊貼我國實際的危機事件處理法律體系打下基礎。法律的完善，不但對于危機事件處理本身有利，對于參與危機事件處理的政府及人員也具有保護作用。

二是構建績效考評體系。針對我國危機事件處理案例分析情況看，目前在績效考核方面存在著大量的問題，主要表現在不清晰的考評目的、單一的考評主體、分散的考評指標、考評對象片面等，要徹底解決好這些問題的關鍵是構建有效的公共危機管理部門績效考評體系，建立科學、有遠見的績效考評目標，把自我評價、互相評價、他人評價等相結合，形成有效的績效考評體系。并且把危機管理處置工作情況作為政府和各部門人員年底考核評比的內容。

三是構建完善公共危機管理問責機制。在公共危機管理中，政府所要承擔的責任主要表現在政治、法律、道德、行政、經濟這五個方面上；根據公共危機事件發展的過程可以把政府責任細分為四個時期，分別是危機預警時期、緩慢發展時期、處理危機時期和危機恢復時期，政府要在這幾個時期內及時做好預防、解決等相關工作。同樣的，政府應對危機管理責任可根據部門人員面對危機事件時的態度劃分為積極和消極兩個類別，政府和相關人員在面對、處理危機事件時能夠做到各司其職、各盡其責這樣就叫做積極；而如果是在應承擔責任的時候互相推諉、互相譴責，造成事情往惡性方向發展，就是消極的。公共危機事件中政府是公共安全的維護者、綜合信息的溝通者、事故危機處理的決策者，同時也是公共危機的責任擔當者⑤。一定要有效杜絕消極行為，需構建嚴謹的公共危機管理問責機制，以公平、公正、公開的方式進行追究和處理，嚴格追究在危機處置過程中政府及其相關工作人員的違法、失職、逃避責任的行為。通過責任追究，也可以強化大家在工作中遵章守紀意識。

作者文獻：

①肖鵬軍.公共危機導論[M].北京:中國人民大學出版社,2006年，第18頁.

②彭婉麗,謝冰晶,曹 渝.中國地方政府公共危機管理現狀與對策分析[J].改革與開放,2011，(8)：42-46.

③冷 靜.我國危機管理的現狀及對策[J].中國證券期貨,2008，(10)：71-74.

④張 震,張 進.我國公民有效參與公共危機管理問題研究[J].行政與法,2009，(8)：33-35.

⑤張清林.當代領導者需要修煉十種能力[J].唯實·現代管理,2012，(11)：101-103.