中醫類科研項目績效評估指標體系研究

閆 冬，武思宏，田德錄，楊 云，方 衍

(科技部科技評估中心，北京 100081)

1 引言

績效評估是績效管理的重要環節，強調制定明確、合理的公共支出績效目標，建立科學、規范的績效評估指標體系，對績效目標的實現程度及效果進行考核與評估。目前，不同國家和國際組織對績效評估尚無統一定義;但各方對績效本質的理解是一致的，即一項公共支出活動的績效包含活動實施過程的效率以及活動實施所取得的效果［1］。各國政府對財政支出績效評估日益重視，并逐步推行。2007年財政部頒布的《中央級民口科技計劃(基金)經費績效考評管理暫行辦法》和2011年頒布的《財政支出績效評估管理暫行辦法》，分別對財政支出科技項目和一般財政支出項目的績效評估做出了具體要求;美國行政管理和預算辦公室自2002年起，采用計劃評價評級工具(PART)進行績效評價;英國2011年出版的《紫皮書——評價指導手冊》從技術角度給出了評估設計的具體技術問題和案例;歐盟預算總司2004年出臺了《評價歐盟的活動——操作性指南》，用以指導歐盟各委員會的評估工作和績效管理。這些政策措施和指導性文件，是各國開展績效評估的重要制度保障。

中醫藥是中華民族在與疾病長期斗爭的過程中積累的寶貴財富，其有效的實踐和豐富的知識中蘊含著深厚的科學內涵，是中華民族優秀文化的重要組成部分，為中華民族的繁衍昌盛和人類健康做出了不可磨滅的貢獻。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》提出了推動“中醫藥傳承與創新發展”的重點任務;《中醫藥創新發展規劃綱要 (2006—2020年)》也明確了中醫藥創新發展的基本任務是“繼承、創新、現代化、國際化”。在繼承發揚中醫藥優勢特色的基礎上，充分利用現代科學技術，推動中醫藥現代化和國際化，以滿足時代發展和民眾日益增長的醫療保健需求，是中醫藥科技發展的必然趨勢［2］。

中西方不同的自然地理條件和文化背景，使中醫學的萌發、成長和趨于成熟具有其他醫學難以模仿的原創性和獨特性［3-4］。中醫學以自然科學知識為主體，與人文社會科學知識相互交融，形成了包括陰陽五行、藏象經絡、氣血津液、病因病機、辨證論治、五運六氣、藥性歸經等一系列豐富的理論體系和臨床經驗［5］。如何確立能夠充分反映中醫藥科研項目核心績效的指標體系、建立具有中醫藥特色的科研項目績效評估方法，是科技管理者面臨的新命題。

2 中醫藥科研項目績效評估指標體系

2.1 設計原則

建立中醫類科研項目績效評估指標體系主要依據以下原則:一要體現國家中醫藥科技發展的戰略方針和政策導向;二要滿足國家有關績效評估管理規定的具體要求;三要體現中醫類科研項目研發活動的規律和特征;四要聚焦關鍵，繁簡適度。

2.2 評估準則

國家科技計劃項目從籌備立項到服務于經濟社會發展，通常需經歷若干階段，即制定行業發展戰略、需求分析或發現亟待解決的科學問題、制定任務目標、確立經費渠道并進行科技投入、開展科技研發活動、形成研發成果、產生實施成效，以及出現可持續的經濟社會效益等(見圖1)。各環節間存在的內在聯系和邏輯關系，是建立績效評估準則的主要出發點。本文結合中醫類科研項目特點，提出相關性、實施與管理、目標實現、特色與創新、效果與影響5 個評估準則，體現績效評估的主要方面。

(1)相關性準則考察在開展績效評估之時，項目目標和內容是否與當前中醫藥行業科技發展戰略相符，是否仍然針對當前學科發展、健康服務和社會公眾的重大需求或關鍵問題，以及研究目標制定的科學合理性。相關性準則考察的是“后相關性”。

(2)實施與管理準則評估項目實施過程中，經費使用的合規性與組織實施和資源配置的效率。具體評估內容體現了國家科技計劃管理改革的最新要求，包括項目承擔單位法人負責制落實情況、知識產權管理情況、資源共享共用情況等。

(3)目標實現準則評估項目科研工作的實施和完成情況、考核指標和總體目標的實現情況。評估目標實現情況充分重視科研項目的目標動態性和研究過程的不確定性，如果項目研發任務、目標或考核指標發生調整，且獲得主管部門批準，則應按調整后的任務和目標進行評估。如未實現預定目標，應分析和說明原因，并重點關注是否進行了有效的科研活動，或者獲得了有益的實驗研究數據和結論。

(4)特色與創新準則體現了中醫行業的獨特屬性，主要評估研究項目在中醫研究方法和研究成果的傳承和創新。中醫理論學說大多來自傳統古籍和名老中醫的醫學經驗，通過現代化手段，突破中醫藥領域口口相傳的局限性，匯聚各主流門派醫學精髓，繼承并發揚大量寶貴的中華傳統醫學財富，是實施中醫藥科研項目的重要意義所在。在評估科研項目傳承性的同時，應注重在傳承的基礎上找到新的創新點，對傳承的起點及研究過程進行合理性評估，并通過同行評議辨別和評估研究成果創新性和技術水平。

(5)效果與影響準則評估項目的實施在推動科研能力建設上發揮的作用，以及項目產生的關鍵成果在擴充基礎理論體系、提高臨床技術水平、建立標準規范等方面產生的直接效果。在項目結題后的一個時期內，研發成果的推廣應用可能產生更廣泛的效果和影響。此時，應根據項目特點，評估關鍵成果的推廣應用是否提高了健康服務機構的服務能力和水平，帶來了更廣泛的經濟社會效益，以及推動了有關政策的實施或制定等。

2.3 評估指標

基于國家科技計劃項目績效評價方法的研究成果［1］，結合中醫類科研項目自身屬性，項目組通過召開7 場咨詢研討會，吸納120 余位中醫領域專家和醫生、績效評估專家和科技管理者的意見和建議，并對中醫藥行業科研專項已結題的6 個試點項目開展實地調研，逐步建立、檢驗和優化了績效評估框架。經過綜合分析和反復論證，最終提出15 個一級指標和38 個二級指標(見表1)，作為中醫類科研項目績效評估的指標庫，全面反映各類型科研項目實施績效的核心內容。

圖1 中醫類科研項目績效評估準則設計邏輯模型

3 評估指標的使用與證據收集

3.1 中醫類科研項目的分類

按照《中醫藥創新發展規劃綱要(2006—2020年)》的任務部署，國家財政資金重點資助的中醫類科研項目應涉及“基礎理論研究”、“中醫臨床研究”和“標準規范”3 個優先領域。其中，中醫臨床研究包括“防治重大疾病”、“優勢病種療效評估與推廣”、“診療技術”和“傳承”4 個研究類別;基礎理論研究包括“理論體系”、“臨床基礎理論”和“醫學發展模式”3 個研究類別;標準規范研究包括“中醫藥標準體系的構架”和“中醫技術標準”2 個研究類別，共計9 個研究類別。

3.2 指標的使用與證據收集

為區分各類型科研活動的績效評估標準、增強指標體系在實際操作中的適用性，本文根據《中醫藥創新發展規劃綱要(2006—2020年)》的任務部署，將指標框架進行了歸類和細分，給出了建議的績效評估指標系列(見表2)。部分項目的研究內容可能介于多種類別之間，本文不做單獨說明。

中醫類科研項目的績效評估應嚴格按照“相關性”、“實施與管理”、“目標實現”、“特色與創新”、“效果與影響”5 個評估準則開展績效評估。評估準則下的15 個一級指標和38 個二級指標，可分為“通用指標”和“個性指標”兩類。“通用指標(一級指標‘1～8’及其二級指標)”反映項目績效的共性特點，是各類科研項目開展績效評估時的必選指標。“個性指標(一級指標‘9～15’及其二級指標)”反映項目績效的個性特點和突出亮點，各類型項目應區別對待。

用于反映項目“個性特點”的一級指標‘9～13’，也是績效評估的必選指標，但僅就項目類型所對應的部分二級指標進行績效評估;用于反映項目“突出亮點”的一級指標‘14～15’是績效評估的可選指標，建議評估人員根據被評項目實施情況，遴選其中 能夠體現項目突出亮點的若干二級指標開展績效評估。

表2 中醫類科研項目類型和指標選擇

中醫類科研項目的績效評估采用定性與定量相結合的評估方式。績效評估證據主要由定量指標的統計數據和定性指標的專家(或利益相關方)判斷組成。國際通用的評估證據收集方法主要有:案卷研究、同行評議、試點項目調研、利益相關方座談、問卷調查等。

4 試點項目對績效評估框架的驗證

“圍作業治療針灸方案在卒中社區康復中的研究”項目由中醫藥行業科研專項資助，于2011年12月結題，屬“優勢病種療效評價與推廣”研究類別。該項目針對社區康復資源不足的現狀，針對具體的功能障礙而不是疾病的全程，以簡便易行的針刺替代對人員、技術、設備投入要求較高的物理治療(PT)，在腦卒中患者社區康復階段，與日常生活密切相關的作業治療(OT)相結合，形成腦卒中圍作業治療針灸方案，建立腦卒中中醫康復培訓基地。

本文運用“中醫類科研項目績效評估框架”，按照該項目所屬類型(見表2)，驗證績效評估框架的合理性和可行性(見表3)。驗證結果顯示，績效評估框架的各級指標均能通過案卷研究等多種方式獲取有力證據，支撐評估人員把握項目特點、找出核心績效、發現突出問題、得到評估結論。本文采用的其他5 個試點項目，同樣驗證了績效評估框架的科學合理性。

5 結論和建議

績效評估是績效管理中的一個重要環節。本文在深入研究國內外績效評估政策措施和技術路線的基礎上，通過多輪專家座談、技術咨詢和實地調研，提煉出能夠全面反映中醫類科研項目實施績效的若干關鍵指標，并通過試點項目加以驗證。中醫類科研項目績效評估的指標庫包括“相關性”、“實施與管理”、“目標實現”、“繼承與創新”和“效果與影響”5 個評估準則、15 個一級指標及38 個二級指標。考慮到中醫類科研活動的多樣性和創新性評價的復雜性，結合《中醫藥創新發展規劃綱要(2006—2020年)》的任務部署，對中醫類科研項目進行分類，并對各類型項目分別給出了建議選取的評估指標系列和使用方法，以區分各類科研活動的績效評估標準、增強指標體系在實際操作中的適用性。

從總體上看，現階段我國開展績效評估尚未形成“事前確立目標、事中跟蹤調查、事后績效評估”的全過程管理制度和機制。在績效評估過程中，常遇到績效目標不明確、管理制度不健全、考評方法單一等突出問題。因此建議管理者在積極推動績效評估方法研究的同時，不斷完善績效評估制度和實施管理辦法，加快建立科研項目的績效管理體系。

表3 “圍作業治療針灸方案在卒中社區康復中的研究”項目績效評估框架驗證表

［1］遲計，楊云，邢懷濱，韓軍等.促進創新的國家科技計劃項目績效評價方法研究［R］.北京:科技部科技評估中心(內部研究報告)2013.10-32.

［2］譚智敏.關于中醫藥科研指導思想和定位的思考［J］，現代中西醫結合雜志，2010，19(33):4323-4324.

［3］何裕民等.中醫學方法論——兼作中西醫學比較研究［M］，北京:中國協和醫科大學出版社，2005.

［4］張超中.中醫藥科研的方法論反思［J］.中國中醫基礎醫學雜志，2006，12(6):401-405.

［5］中國科學技術協會，中華中醫藥學會.中醫藥學學科發展報告［R］.北京:中國科學技術出版社，2007.