后禁牧時期農牧交錯帶草場利用和管理的探索

楊瑞玲　齊顧波　左停

摘要 禁牧政策實施以來，草原上違規放牧現象一直是“公開的秘密”，顯性的禁牧政策文本與隱性的偷牧行為間形成僵局，禁牧政策的長期可持續性亦受到質疑。為打破僵局，探索禁牧草原的后續利用和管理，寧夏鹽池縣大水坑鎮進行了開牧試驗。通過對開牧試驗村以及非試驗村8個村莊40戶農戶的實地調研，研究發現開牧試驗方案恢復了農戶草場使用權并實行鼓勵社區參與的草場管理機制，農民的灘羊養殖行為、草場使用和管理行為都發生了改變，在保證草場質量的同時農戶生計得以改善。社區資源稟賦、社區精英、明晰的產權、草場管理行動的制度化、政府的監管與獎懲結合是草場社區化管理的影響因素。開牧試驗啟示要實現草場管理政策的可持續性，應注重草原生態保護和農戶生計發展的兼顧、草場使用權的恢復、管理方案的彈性、社區參與的管理機制和生計替代政策。政策僵局的打破不能依賴于政府的數量可觀的生態補償，而需要借鑒開牧試驗的經驗，在更為綜合的市場框架下建立納入個人承諾和社區管理的草場使用制度。

關鍵詞禁牧政策；開牧試驗；社區參與；草場管理

中圖分類號F062.1

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2014）01-0118-08

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.01.017

上世紀60年代哈丁提出著名的“公地悲劇”論，說明完全開放、沒有任何管理的公共資源最終會因為每個理性的個體追求自身利益最大化而導致過度使用或退化。哈丁意在警醒人口問題最終難以通過技術手段解決，也不能訴諸于良心，而需要通過達成共識的具有共同強制力的社會安排來產生責任[1]。公地悲劇演繹出兩種解決思路：一種是將產權分配給個人，通過自由市場實現資源私有化，一種是國有化或者建立全權的外部機構來管理資源[2]。我國的草原管理目前也主要沿襲這兩個思路：90年代第二輪草場承包確立了“雙權一制”為主要內容的草原承包經營制度，但并沒有帶來預期的效果；2000年以后，國家積極介入到草原生態保護中，試圖通過補貼和干預牧民的微觀生產行為來保護草原生態環境，實際上卻普遍出現違規放牧行為，國家決策的簡單化和決策過程的“再集中”，導致國家干預的失敗[3]。

1試驗背景

1.1開牧試驗的由來

禁牧政策是國家干預牧民生產行為政策中最突出的一個，被稱為是席卷西部草原乃至全國生態脆弱地區的一場“綠色革命”[4]，但禁牧實施伊始就引發了學者們的激烈討論。一方面，禁牧相比自由放牧，取得了更好的生態效益、經濟效益和社會效益[5]；另一方面，在禁牧效果得到承認的同時，它的長期可持續性受到質疑。禁牧對部分農戶尤其是貧困戶的生計形成挑戰[6]。普遍出現的違禁放牧沖擊政策實施效果，導致基層干群關系緊張[7]和禁牧政策執行成本高昂。禁牧政策實際上處于一種僵局之中，產生了類似于公地悲劇的效果，“夜間偷牧”取得了一種半合法化的地位[8]。全年禁牧還造成草原資源浪費，耕地耕種強度增加[9]。大量研究表明，圍欄封育在一定時期內可顯著提高草地生產力，但長期封育并不利于提高其生產力、生物多樣性和放牧利用價值，不利于草場的健康恢復[10-16]。因此，后禁牧時代的草場利用和管理是一個很值得討論的問題，農民和學者都提出適當利用草場的建議，但目前有價值的嘗試還比較有限，王曉毅在內蒙開展了實驗，通過行動研究指出讓村民參與協商和規劃、引入社區管理是解決問題的有效途徑[17]。國際上，針對市場失靈和政府失靈，上世紀80年代以來，有學者提出第三種選擇：一種（自發的或者引導的）來自于資源使用者社區內部的集體行動[2]。與那些外部強加的規則相比，公共資源的使用者設計和實施自己制定的規則時，更能促成當地資源的可持續利用[18]。國內學者也認為，政策應是決策者和政策受眾之間智慧和文化的互動過程，決策者需要在全局觀的基礎上針對重要的地區因素設計更加靈活的政策，政策的受眾則要基于自身的特點進行積極地適應，生態實際和包括傳統知識在內的社會實際是利用新政策的基礎[19]。社區參與的草場管理制度在后禁牧時代不妨成為一種有價值的嘗試。

2003年，寧夏自治區在全國率先實施天然草原全面禁牧封育。禁牧以前農民放牧的時間和規模不受限制可以自由放牧，全面禁牧后，農民全年不能在草場上放牧，只能舍飼和打草飼養，但實際上違規放牧是公開的秘密，禁牧政策難以真正落實。在此背景下，寧夏回族自治區政府辦公廳牽頭，農牧廳等多個部門共同參與實施，于2005年在鹽池縣成立“南部山區天然草原以草定畜、草畜平衡大水坑鎮綜合試點”（以下簡稱為開牧試驗）。

1.2開牧試驗下草場的社區化管理機制

該試驗圍繞禁牧封育草原面臨的后續保護和合理利用問題，綜合采用劃區輪牧、季節性休牧和以草定畜的管理措施，實現天然草原的永續利用。試驗中草原站綜合依據天然草原載畜量、人工飼草料和農作物秸稈量，制定草畜平衡計劃，與農戶（聯戶）簽訂草畜平衡責任書，頒發放牧許可證。根據不同草地類型的可食牧草產量，確定的載畜量（畝/綿羊單位）分別為16畝、20畝和25畝；而輪牧方式4-6區，輪牧時期大致在每年5月15日到11月15日，但可根據實際的降水和草場質量靈活調整，其余時間是休牧時段。

開牧試驗方案中政府與村莊共同制定放牧方案及其監管制度，建立以自然村及放牧聯戶組為管理主體的機制，力圖實現農牧民自我約束、自我監督和自我管理草原。縣級草原站核定載畜量，輪牧月份每月組織測草和羊只統計，每年春季鎮草原站根據雨水情況和草的長勢決定是否輪牧，并向上級草原站申請，政府提供配套項目支持。隊長開會傳達上級意見，并和村民一起商量具體的輪牧計劃，農戶之間相互監督超載行為和在他人草場上偷牧的情況，鎮禁牧組會不時進行巡查，并對超載農戶進行懲罰。

2研究地點及方法

鹽池縣地處寧夏回族自治區東部，毛烏素沙地邊緣，黃土高原向鄂爾多斯臺地、半干旱區向干旱區、干草原向荒漠的過渡帶上，屬于農牧交錯帶地區。多年平均降水量不足300mm，可灌溉耕地稀缺，灘羊養殖是當地主要農業收入來源。開牧試驗于2006年在大水坑鎮新建行政村的10個自然村實施，2007年推廣到全鎮，示范推廣面積達95.562萬畝，涉及2個國有場站和全鎮所有的15個行政村，106個自然村，4 146戶農戶。經過2年試驗，在合理載畜量和有力的管理下，即使在放牧狀態，草原植被依然可以得到較好地保護。2008年開牧試驗由于天氣干旱而中止，恢復了禁牧。2011年寧夏回族自治區在全國的草原生態保護獎勵機制背景下，通過《寧夏回族自治區禁牧封育條例》并于當年3月開始實行，整體禁牧力度進一步加大。草原上的違規放牧現象并沒有隨著《條例》的出臺以及追加生態補償款就自動消失，禁牧政策僵局沒有被打破，因此開牧試驗的探索也還沒有停止，2012年10月，大水坑鎮有7個村莊重新實施開牧。

本研究采用案例研究的方式，通過問卷調查和半結構訪談相結合的方法收集資料，訪談人員涉及縣草原站、鎮草原管理站、鎮草原實驗站、鎮政府的工作人員，8個自然村的隊長和40位村民；其中2個自然村是非試點村。

調研村莊基本信息見表1，其中試點村和非試點村人均草場面積懸殊，這是因為草場面積大的村莊大部分已確權到戶，面積小的村莊只劃分到聯戶或仍由集體統一管理，開牧實驗設計時傾向于選擇草場分到戶的村莊。當地農民的生計活動決策一般以戶為單位，因此本文將村民訪談結果直接用于農戶生計的分析，在文中多次農戶為單位陳述事實。

40戶村民中，開牧試點村30戶，非試點村10戶，被訪者中男性26人，女性14人；年齡最大的為67歲，最年輕的33歲，平均年齡48歲；文化水平以小學和初中為主；平均家庭規模為5口人。村莊選取上綜合考慮到村莊規模、人均草場和水澆地資源稟賦、開牧年份等因素，使選取的村莊較為多樣化。開牧村被訪農戶占六個村莊常住戶數量的21%，非試點村被訪戶數則占兩個村莊常住戶數的20%。2012年筆者對這幾個村莊的隊長和部分村民進行了回訪。

3開牧試驗中農戶使用和管理草場行為的變化

禁牧政策僵局的破解，本質上是要實現生態保護與農戶生計利益之間的協調，不能恢復自由放牧時農戶為收入而過度使用草原的現象，也要避免禁牧時為保護草原而犧牲農戶生計的傾向。相比自由放牧和禁牧兩種政策，在開牧試驗的干預下農戶能按照規則使用草場、合理放牧，農戶管理草場的積極性得以提高，草地流轉現象和合伙放牧行為變得活躍，在不影響草場質量的情況下改善了農戶生計，實現草原生態保護與農戶生計的兼顧。

3.1農戶灘羊養殖行為的變化

3.1.1養殖規模

禁牧時灘羊經歷了一個先急劇減少后增加的反彈過

程。與禁牧時相比，開牧時30戶試點農戶中50%的農戶灘羊規模沒變，20%的農戶縮小了規模，剩余30%則擴大了規模。禁牧時平均每戶存欄54只，標準差為32.31只，開牧時平均每戶存欄49只，標準差為43.45只，總體規模縮小，戶與戶之間規模差異增大。

這是因為開牧后草場的流轉使用現象增多，部分農戶手里集中了大量草地，擴大了養殖規模，另一部分農戶則因為找到其他增收門路或缺少勞動力，自動放棄了養羊。

恢復禁牧后，灘羊仍進一步減少，2009年平均每戶存欄47只，隨著外出務工人口增加以及村莊留守人口的老齡化，長遠來看養羊戶存在自然減少的趨勢，2009年40戶村民有8戶放棄養羊，2012年又有10戶放棄養羊，其中有2戶因病，3戶因養老，另外5戶轉而從事打工、做生意或者完全從事種植業。

農戶養羊規模變化受草場資源、家庭勞動力和經濟實力、灘羊市場行情等多種因素影響，

但草場管理政策的變化是影響農戶養殖規模變化的最重要因素，表2中

30戶試點戶中該多項選擇題總有效回答戶數為24戶，其中“其他因素”選項為開放選項，5戶選擇該項的農戶分別填答了“草料”“自己的興趣和水澆地的多少”“草料不足”“修鐵路草場退化”“羊多了喂不起”。表2中的影響因素是研究者預設的選項，訪談中發現，除了上述因素，農民在決策養殖行為時還會權衡到家庭的生計成本和養羊的機會成本。

3.1.2放牧時間

禁牧時村民放牧多在晚上，體力消耗大，一般控制在6小時以內，開牧時由夜間放牧轉為白天放牧。30戶中有14戶放牧時間延長，4戶縮短，12戶沒有明顯變化；放牧

時間總體上比禁牧時長，但比傳統的全天候自由放牧還是明顯縮短。農戶在傳統自由放牧時比較粗放，放牧時間越長越好；禁牧時被迫轉變為舍飼，農戶認識到舍飼育肥快、

產羔率高的優點；更多剩余時間也使得農戶從事副業收入增加，形成機會成本的意識。此外，禁牧后長期夜牧導致羊習慣吃涼草，中午不愿吃草，自然就縮短了放牧時間。因此，所訪農戶均認為放養時間過長既浪費時間不利于增收，也不利于草場質量。

3.1.3飼養方式

開牧時24戶采取舍飼和放養相結合的方式，占絕大多數，1戶采取完全圈養的方式，只有5戶是完全放養。禁牧時村民被迫由傳統的粗放型放養向舍飼育肥轉變，育肥羊生長快，產羔率由原來的一年一茬羔或兩年三茬提高到兩年三茬或一年兩茬，經濟效益好。開牧后他們也沒有恢復傳統的粗放放養方式，而是將放養與飼料喂養結合。在水澆地豐富的村莊，種植青玉米育肥已很普及。

3.2草場使用和管理行為的變化

禁牧后，草場得到明顯改善和恢復，而開牧后草場質量也并沒有變差，

48.3%的農戶認為實施開牧時草場質量相比禁牧時還有好轉，48.3%的農戶則認為質量沒有變化，總體而言草場質量改善。期間農戶養殖行為以及草場使用與管理行為的改善共同促成草場質量變化。

一是羊只數量減少，載畜率接近于以草定畜的標準，超載現象明顯減輕；二是禁牧時農戶多在夜間放牧，不容易管理和監督，開牧時白天放牧，容易受到村民的監督，秩序比較好；三是禁牧時農戶失去了使用權，草場管理意識淡漠，開牧后農民管理草場更積極，甚至還刺激了草場流轉和合伙放牧。

3.2.1超載情況

開牧后實施以草定畜，草場超載現象得到明顯遏制。禁牧時30戶中有21戶超載，有7戶草場未充分利用，有2戶沒養羊；開牧時有14戶超載，12戶未充分利用，4戶沒養羊。按照測定的以草定畜標準，禁牧時30戶村民的總超載率為32.4%，而開牧實施以草定畜，總超載率為52%，超載情況明顯減輕。這與村民、村干部的說法一致，以草定畜盡管存在超載，但是超載情況比較輕微。

3.2.2草場流轉

開牧試驗使草場價值得以外化，外流人口的草場變成閑置資源，草場流轉在一些村莊短暫興起，在6個試點村中有3個村莊出現流轉現象，而另外3個村莊的村民表示沒有出現草場流轉是因為草場只劃分到聯戶，而2個非試點村自禁牧后從未出現草場流轉。除去常見的無償轉讓給親友外，有償租賃也有不同形式，石山溝村所有村民都參與草場流轉，按照羊單位收租金，每只羊10元；雙疙瘩村按照草場面積收，每畝1元；井溝村則以人口為單位收租金，租一口人的草場10元錢。無論是有償出租還是無償借用，草場使用權轉移都有一個形式即放牧羊只指標的流轉，承租方獲得他人草場后，放牧時也需要攜帶出租者的放牧許可證以應對檢查，訪談中的一位村民放牧時會隨身帶著5個放牧證。隨著開牧試驗結束，草場流轉現象也終止。

3.2.3合伙放牧

開牧試驗還刺激了合作放牧的恢復，在當地合作形式主要是兩三戶輪流放牧或者合伙雇羊倌，以節省勞動力。8個村莊中2012年有4個村莊存在合伙偷牧的現象，其中3個是當時的開牧試點村。武記塘和玉皇廟兩個村莊是在開牧試驗的直接刺激下恢復了合伙放牧。開牧時武記塘村自發形成了5個合作放牧小組，覆蓋所有養羊戶，禁牧恢復后這種合伙放牧的形式保留了下來；玉皇廟開牧期間全村有3個放牧小組，2012年還保留有2個。井溝村則是在禁牧時也未中止過合伙放牧，一直都是合伙偷牧或放牧，開牧時全村有7個合作小組，涵蓋了所有養羊戶，但近幾年隨著打工以及種水澆地的農戶增多，難以合伙。非試點村庫團在禁牧初也是單獨偷牧，但幾年之后演變成合伙偷牧的現象。盡管農戶合伙放牧現象與草場管理政策的關系值得更為深入研究，但開牧試驗確實起到了刺激作用。

3.3農戶生計的變化

開牧試驗對農戶生計的影響突出表現在農戶的養羊收入和身心壓力兩方面。

3.3.1農戶養羊收入

禁牧后，羊肉價格上漲，但羊只數量減少，購買飼草料和偷牧罰款導致養羊成本增加，因此60%的農戶表示養羊收入減少，平均減少23.9%。禁牧時草場管理以罰代管，罰款支出成為重要的養殖成本。例如2008年武記塘村的一個組，每戶都因偷牧而被罰款2 000多元，整個組罰款共兩萬多元；2008年夏季的一個月東學良全村罰款總額7 000多元，僅村民G一戶就被罰款2 000元；庫團村在2008年整個隊繳納10 000元的罰款。隨著開牧試驗的實行，50%的農戶養羊純收入增加，另外50%沒有明顯變化，總的來說農戶養羊純收入平均增加18.9%。開牧試驗后，養羊飼草料成本降低，免除了禁牧時高額的違規放牧成本，同時30%的農戶增加了養羊數量，這些因素共同促成養羊的純收入增加。

3.3.2農民身心壓力

禁牧政策僵局被認為是農民有“代價的勝利”，雖然通過夜間偷牧“實現”了草場資源的使用權和收益權，但亦付出了不小的代價，主要表現在勞動強度加大及偷牧所伴生的精神壓力[8]，

農民普遍認為開牧后面臨的身心壓力減輕。禁牧時的精神壓力來自于禁牧稽查和罰款，農民經常要和禁牧督察組的檢察人員“打游擊”，學者稱之為“貓鼠游戲”[17]。東學良村一村民曾趕著羊群在草場上與開著車的禁牧組人員周旋了一下午，最終還是被車追上并繳納罰款。夜間偷牧的農民作息時間打亂，白天工作，晚上疲憊不堪，有村民將羊拴在自己身上，這樣即使自己睡著了羊群移動時也會把他拉醒。西北地區，晝夜溫差大，夜間寒冷，庫團村一位老人因為夜牧骨刺加重最終放棄了養羊；草原上地勢坑坑洼洼，光線又差，農民經常夜晚放牧時在草原上摔倒或迷路。與此諸多不利相反，開牧時農民只要不超載就不被罰款，正大光明放牧，作息時間正常化，與草原管理人員的關系也得到緩和。

4開牧試驗下草場社區化管理的影響因素

以上分析表明開牧試驗方案下保護草場和改善農戶生計的效果，如果要實現禁牧政策僵局的徹底破解，還需要長期有效的管理制度進行保障。制度的有效性是動態的，受到村莊內外一系列因素的影響。

4.1社區資源稟賦

農牧交錯帶因不同村莊資源稟賦相差較大，農戶對天然草場的依賴程度也有很大差異。資源稟賦是草場管理制度的先決條件，資源豐富的村莊易形成良性的草場使用制度，反之，資源單一匱乏的村莊，難以內生成良性制度，需要外部支持彌補。如草場資源稀少使得龍記灣村這樣的村莊不適合單個家庭經營草場——即使按照以草定畜的標準，人均草場也只夠養一只羊，遠滿足不了農戶的養殖規模，但該村水澆地豐富，禁牧后較為成功地轉型為舍飼育肥，偷牧超載輕微，草場壓力小。在大部分沒有水澆地的村莊，草場成為村民最主要的生產資源，禁牧難度很大。西學良村沒有水澆地，草場也少，該村不僅偷牧嚴重，還演變為跨村偷牧，相鄰的東學良村就深受其害。再如，庫團村民團結，村干部有威信，但因為沒有水澆地、草場稀少，村民也只能依賴合伙偷牧來維持生計，偷牧導致莊稼和林地也被羊啃，該村干部積極向上級爭取揚黃灌溉項目，希望借此改變現狀。

4.2社區精英

在青壯年勞力和其他精英外流的背景下，當地農村的社區精英主要是各自然村的隊長，他們在社區草場管理中發揮組織協調、內部監管和導向的作用。在一個有威信、公正、責任心強的隊長的帶領下，其自然村的開牧試驗就做得比較成功，以草定畜和輪牧、休牧的控制比較好。而隊長如果不負責任，疏于管理，甚至自己就帶頭多養羊，那么該村的草場管理實施就不能按照方案的大方向進行，則政府監管力度就需加強。如在井溝村和武記塘村，隊長組織村民實施自發性輪牧，并起到監管作用，使得這兩個村莊的放牧較有秩序，而在東學良村，隊長本人就是村莊的養羊大戶，違規放牧嚴重，他對自己管理村莊的放牧表示沒有信心。

4.3明晰的產權

產權明晰和產權的激活是有效草場管理機制的實質。主流的產權明晰往往指的是私有化，筆者認為產權明晰的內涵并不等同于私有化或承包到戶，

“公地悲劇”常被人們誤讀，事實上哈丁原本強調的是完全開放和自由使用的資源，禁牧最終產生了類似的悲劇，說明所有人都擁有的“公地”資源和所有人都不擁有的資源如禁牧下的草場本質都一樣導致悲劇，其關鍵在于打破“公地悲劇”中的完全開放和自由使用的狀況，實現有限制的具有排他性的使用權并建立管理機制，其判斷標準應該是實質上的利用是否能做到界限清晰與權屬清晰，是否建立使用者普遍接受的關于資源使用的權利和義務關系。這不僅僅是一系列規則，還包含一個權利激活的過程，當權利束可以轉變為利益流，規則才生效，才能真正實現產權明晰。實際利用形式可以多樣化，或單個農戶經營或多個農戶合作，都是可行的利用方式，除使用權到戶外，聯戶和集體使用的草場也需要規則來明晰產權，外出農戶也需要具有約束力的規則保障其草場資源的利益。

90年代草場承包以后，部分村民曾通過補播、圍欄、控制羊只數量和治理沙化等方式自發建設和保護草場。

禁牧后草場變成了所有人都不能使用的資源，農戶只有保護、管理和建設的責任，而承包經營權所涵蓋的占有、使用和收益的權利實質上被剝奪，利益得不到實現就意味著“雙權一制”停留在文本上，產權界限再次模糊。農戶偷牧不分是誰家草場，不管草場承載能力如何，隨便放養，村際偷牧也很常見，處于無序狀態；開牧時原本消失的產權界限變得清晰，農戶都在自己的或者聯戶的草場上放羊，外村人如果到本村偷牧，全體村民會一致“驅逐”，原本無利可圖的草場，變成一種可以流轉的資源。

4.4草場管理行動的制度化

聯戶和集體仍是草場使用和管理的重要單位，即便是圍欄到單戶的草場，要想不受他人侵犯，社區內部農戶之間也必須達成一致的具有約束力的規則，并且需要制度化來保障。在農村社區有長期形成的信任機制和道德約束，村民對社區內部的約定十分尊重，如聯戶經營主要就是親屬鄰里等熟人圍欄到聯戶，傳統的社區網絡與規則在發揮效力。40戶中70%的農戶表示如果社區內部制訂草場管理辦法，自己肯定會嚴格執行，11%的農戶表示如果大家都執行他們也會執行，僅有19%的村民表示要看情況，這說明社區內部的管理規則不僅得到村民的支持，而且還會產生輿論壓力來使一些原本搖擺的人也選擇遵守。在社區草場管理較成功的村莊，非正式的草場管理制度往往發揮關鍵作用。早在禁牧前武記塘在隊長的牽頭下就自發實施以草定畜和輪牧，小組訪談時該村村民為幾種草場管理方式打分：禁牧0分，自由放牧2.875分，開牧試驗8.75分，禁牧前他們自發組織的以草定畜和輪牧則高達9.75分。開牧期間井溝村隊長和各聯戶組的隊員們在閑聊時一起約定輪牧時間和區劃方案。兩村村民還會根據時間、天氣以及不同地塊草場的距離和質量等調整輪牧方案，既兼顧自己的日常方便，又有意識地去長勢好的地方放牧，讓長勢不好的草場得以恢復。這種非正式的合作與共識，需要制度化的約束，但目前還缺乏將其制度化的機制，而這首先需要突破當前禁牧政策的限制。

4.5政府監管與獎懲結合

社區草場制度化管理的合法性不能僅僅依賴于社區內部的共識，監管制度和獎懲措施是其保障。社區內部是熟人社會，大家不愿意相互得罪而容易放任，管理者權力也有限，隊長往往只能通過調解和口頭約束來解決矛盾，并且很多管理內容是超越村莊范圍的，如村際草場地界糾紛、跨村放牧，偷牧時不僅草場受破壞，一些農作物和林地也遭殃。開牧試驗中來自外部的約束力量主要是鎮禁牧組，禁牧組不定期巡視和檢查，并對偷牧和超載的農戶罰款，起到約束作用。不過，目前的監管制度與獎懲措施還沒有結合起來，效果不好。自治區實施全區禁牧的同時也加強了相關政策措施和配套項目的支持，如圍欄建設、舍飼半舍飼養殖技術支持、人工種草、中藥材種植、陳化糧補貼等，還有禁牧獎補政策，以彌補農戶生計由于禁牧受到的負面影響，但各種補貼政策“一刀切”，救濟性質強，沒有與村民的草原保護行為和效果掛鉤，不能體現出選擇性激勵，罰款也并沒有真正用到改善草原上，“以罰代管”現象突出，甚至成為相關部門的創收工具，也成為基層干群關系緊張的焦點。如果這些政策與村民的草原保護行為和效果掛鉤，進一步體現出選擇性激勵的作用，那么，監管會更有效。

5開牧試驗的啟示

與自由放牧下的掠奪性使用和禁牧政策下的無序偷牧相比，開牧試驗方案為打破禁牧政策“僵局”提供了思路，對探索可持續草原管理制度有一定啟示。

5.1兼顧草原生態保護和農戶生計發展的管理方式具有可持續性

在小組打分中，農戶給禁牧政策打出的分數高于自由放牧，說明他們也能認識到禁牧對于草原恢復和保護的積極作用，但事實上出于生計考慮，

農戶對禁牧的生態效益進行肯定評價的同時又普遍違規放牧，相比對禁牧政策的抵觸情緒和普遍違規，對于開牧試驗積極性更高，認為全年禁牧不可取，禁牧政策應適當調整。70%的被訪戶認為在自由放牧、禁牧和有限制的開牧三種方案中，有限制的開牧最合理。

給開牧實驗打出更高的分數也顯示出農戶的生態理性，他們沒有盲目地只考慮自己的生計，都去選擇無限制的放牧。但傳統的草場管理政策忽視了農戶的生計利益，打消了他們保護草場的積極性，

允許放牧為農戶生計發展提供了選擇，相應的使用限制則保障了穩定的草場質量，村民對限制性開牧的認同顯示出繼續實施該方案的可行性。

5.2恢復草場使用權有利于提高農戶管理草場的積極性

禁牧侵蝕了“雙權一制”確立的產權，農戶對有名無實的所有權缺乏積極性，也不排斥其他人使用自己的草場，產權界限似有實無，傳統放牧規則也失效。開牧時原本消失的產權界限變得清晰，農戶重新重視對草場的管理，與實際利益相關的產權對草場的使用形成了制約力。

5.3有彈性的管理方案更具有可操作性

干旱半干旱草場存在一定的非平衡生態系統特征，牲畜與草之間不是簡單的線性關系，同時牧民對畜群規模的確定是一個集生計、可支配資源、市場等多因素影響下的綜合決策過程，“草畜平衡”本質上是一個宏觀目標，應該更側重生態系統彈性管理[20]。開牧時農戶也沒有嚴格按照劃區輪牧方案實施，而是進行了改良，根據時間的方便、天氣以及不同地塊草場的距離和質量等安排調整。自上而下制定的畜牧方案如能根據農戶和社區需要進行調整，則更具可實施性。

5.4社區參與的管理機制更有約束力

與單純由上級制定并監督實施的禁牧政策相比，開牧試驗中實行的多方參與、以社區為主體的管理機制使相關利益群體的能動性得到發揮。在此機制中，農戶在生計需求得到兼顧的同時也做出了管理、保護草場的承諾和行動，社區信任機制和道德約束恢復作用，還改變了原來貓鼠游戲的局面，草場管理部門的監管成本降低、合法性增強，這樣的制度對于農戶管理草場的行為更有約束力。

5.5生計替代政策為有效管理制度提供助力

農戶的養殖行為是一個理性的經濟決策過程，除去內部的資源外，養殖業外部的機會成本也是農戶行為決策的重要因素。替代生計的可獲得性決定了農戶對草場的依賴程度。市場提供的生計替代機會已經導致大量農戶向外轉移，減輕了本地草場的壓力，目前在村養羊的主要是中老年戶，被訪者平均年齡為51歲。從政府補償的角度看，寧夏回族自治區享受中央禁牧補助、牧草良種補貼、牧民生產資料綜合補貼及獎勵資金政策：禁牧草原每畝每年平均補助6元；對鹽池、同心、海原3個國定牧業半牧業縣的牧民，每戶每年生產資料補貼500元；人工草地每畝每年牧草良種補貼10元。禁牧草原補償額度相比農戶每年幾萬元的偷牧收入還是很低，對農戶生計作用有限

，除了直接的政策和補償之外，引導新的生計活動的政策更為重要，例如支持替代生計活動的產業政策、在生態脆弱區農民的養老保障金中納入生態補償費用。

6討論

禁牧政策實施過程中的違規放牧現象本質上反映了我國自然資源管理領域以政府為代表的國家力量、市場力量、社區以及個體力量之間的不平衡。草場的所有權歸集體，農戶有承包經營權，但國家卻擁有全局上的決策權和管理權，這樣的制度安排削弱了基層農戶和當地社區的管理能動性。國家政策、社區層面的資源管理實踐與農戶個體行為是動態的相互作用的過程。開牧試驗對如何打破禁牧政策“僵局”有一定啟示，其力量不是來自政府的數量可觀的生態補償，而是更為綜合的在市場框架下納入個人承諾和社區管理的草場使用制度，實現草原生態保護與農民生計的兼顧。值得提及的是，2009年時，調研的8個村莊約有45%的農戶常年在外，而常住戶中86%的農戶養羊，占8個村莊總戶數的47.5%，這一比例在之后回訪中進一步降低。將草場管理政策置于農牧交錯帶人口老齡化、空心化的背景之下，放牧壓力長遠來看會減輕，吸取開牧試驗的經驗、調整開牧政策也具有可行性。

（編輯：田紅）

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