開發區閑置土地成因及其治理路徑

龍開勝　秦潔　陳利根

改革開放以來，我國各類開發區在改善投資環境、促進產業結構調整和發展經濟中發揮了重要作用。但我國開發區建設過程中也存在土地大量閑置、低效利用等嚴重問題。國家土地督察公告（第5號、第6號）特別指出，近年來我國部分開發區和工業園區不同程度存在土地閑置問題，地方以各種名義違規設立園區圈占土地的問題比較突出。開發區土地閑置不但給耕地保護帶來壓力，同時還擾亂土地市場秩序，導致國家土地資產流失[1-2]。因此，加強開發區閑置土地治理，提高土地利用效率，成為開發區可持續發展必須重視的問題。

目前，政府規劃調整、企業資金缺乏、政府和企業圈地囤地、征地拆遷難致未能及時供地等土地閑置的直接原因[3-6]，以及土地閑置的政治成本和經濟成本很小而利潤巨大[3]，地方經濟發展機制、政績考核機制及法制不完善等深層次原因[4，6-7]已受到學術界的高度關注。針對閑置土地治理難題，現有研究也從完善法律法規、強化動態監管、加大執法力度、增加違法成本等方面提出了相關對策[3-11]。不過，這些研究主要停留在理論和宏觀層面。具體到開發區閑置土地研究上，何書金等闡述了我國開發區閑置土地的成因機制，并劃分了開發區閑置土地的規劃控制、區位不理想、經濟實力欠佳、開發效益較低和技術支撐不夠等5種類型[12]；王興平等則認為我國開發區空間擴張中存在非產業因素的促動，形成了其土地利用中獨特的以土地閑置為特征的“光圈”效應和“蜂窩”效應[13]。總體而言，當前開發區土地利用研究主要集中在土地集約利用評價方面，盡管也有文獻提到了開發區土地閑置問題，但同樣是停留在理論探討層面[14]。

綜上分析可見，當前開發區閑置土地理論研究比較多，基于閑置土地調研數據的分析比較少。究其原因在于：一方面，閑置土地認定難[8]，數據收集存在客觀困難；另一方面，閑置土地數據對地方政府而言比較敏感，相關部門不愿意公開相關數據。因此，本文基于我國北方A市高新技術產業開發區閑置土地的深入調查，試圖對開發區閑置土地的成因及其治理路徑進行翔實、典型分析，以彌補現有研究的缺憾。

1開發區土地閑置現狀：以A市高新技術開發區為例

A市高新技術產業開發區（下文簡稱A市高新區）是位于我國北方A市的一個省級高新技術產業開發區。該開發區成立于20世紀90年代，并于21世紀初期進行了整合，目前該區面積超過100 km2。2013年3-4月，本課題研究人員對A市國土局、規劃局、住建局以及高新區國土資源分局進行了高新區閑置土地情況的調研，并對閑置土地進行了實地勘察，獲得了高新區22塊閑置土地的面積、用途、閑置年數和閑置原因等方面的具體數據。盡管本研究數據來源于國土管理部門，但并不是僅僅按照《閑置土地處置辦法》（2012年國土資源部第53號令）的規定認定，而是按照土地實際使用狀況認定，即事實上的土地閑置現狀，不包括低效利用的土地。從數據情況看，該高新區囊括閑置土地的大部分類型，具有明顯的代表性。通過對數據的整理，得到A市高新區閑置土地現狀（見表1）。

由表1可總結出A市高新區閑置土地現狀特點如下：

（1）閑置土地總量大。A市高新區閑置土地面積264.13 hm2，占該區建設用地面積的36.86%，并且這一面積也高于A市經濟技術開發區的總面積。按照2012年A市高新區的供地總面積34.8 hm2計算，閑置土地可供給約7.6年。由此可見，相對于高新區建設用地面積以及土地供給速度而言，該區土地閑置已非常嚴重。

（2）征而未供土地、工礦倉儲和商住用地閑置比重大。從表1中閑置土地不同分類結果看，征而未供型閑置土地占閑置土地面積的80.14%，表明大量已征收土地沒有形成有效供給；商住用地閑置占閑置土地總量的26.68%，工礦倉儲用地占54.69%，表明這兩類土地有效需求不足，閑置嚴重。這些土地閑置比例大也與開發區以工業倉儲用地和居住用地居多的現實相符。

（3）土地閑置時間長。閑置7-9年的土地達177.07 hm2，占閑置土地總面積的67.04%。這與開發區熱衷于先期圈占大量土地以吸引項目投資的偏好相符，但當土地需求不足時，就容易造成圈占土地長期閑置。同時，2年及以下閑置土地比例較低，調研表明這主要源于兩方面原因：一是這類閑置土地認定難，國土管理部門無法提供準確數據；二是國土管理部門對近年新供土地監管嚴格，土地閑置數量確實少。

（4）閑置土地導致開發區土地利用監管新問題。一是大量征而未供的土地既未用于工業建設帶來工業經濟效益，也不能用于農作物種植產生農業效益，造成資源浪費；二是閑置土地成為城市生活垃圾、建筑垃圾等的堆積地，也有部分居民在閑置土地上開荒種植，既不利于環境整潔，還會增加政府土地利用監管費用，并且未來開發建設又會面臨作物損失賠償問題；三是大量閑置土地存在會導致未來用地指標被削減，對開發區后續發展造成實質性影響。

2開發區閑置土地成因分析

2.1直接成因

通過對A市高新區22塊閑置土地數據的統計分析，歸納出導致土地閑置的政府、企業和其他方面的直接成因（表2）。結果表明，A市高新區因土地出讓不暢導致土地

長期閑置的比例最高。通過進一步調查了解顯示，這主要源于兩個方面：一是工業用地底價偏高，導致進駐園區的企業較少。據測算，該高新區中心地段征拆成本為3 600萬元/ hm2（即240萬元/畝），2012年8月按照征拆成本價格進行拍賣出讓，土地流拍；二是商業用地規劃條件高，容積率低，無企業愿意投資開發，導致土地閑置。同時，政府規劃調整導致的閑置土地面積位居其次。A市高新區成立后重新編制了土地規劃，但A市城市規劃批準在前，且批準后也一直沒有進行規劃修改。由于兩宗土地規劃用途有沖突，導致供地計劃無法落實，該土地長期閑置。一般而言，因規劃沖突原因導致的閑置地塊面積都比較大。另外，A市高新區因土地用途爭議導致閑置，則是第二次全國土地調查時高新區國土分局將該地塊用途由農用地變更為建設用地，但市國土局認為此地塊不是建設用地，由于市、區兩級國土局存在不同的認定，致使該地塊閑置。表2還表明，因政府原因（規劃調整、大量征地卻出讓不暢、用途爭議、拆遷未完成等）引起的土地閑置面積遠遠多于企業原因（拖延開發、破產等）導致的土地閑置，這也符合開發區建設由政府主導的特點。

2.2內在成因

A市高新區土地閑置的直接原因只是反映了開發區土地利用的表面問題，而其背后隱藏著深刻的內在原因。這些深層次原因也反映了開發區土地閑置的必然邏輯。

（1）開發區科學發展機制缺失。A市高新區是省級高新技術產業開發區，理應發展知識密集、技術密集、人才密集的高新技術產業，屬于土地占用少，經濟效益高的新興行業，不應圈占大量土地。但實際上，A市高新區占地面積在100 km2以上（與一些國家級高新技術產業開發區不相上下），除了高科技工業園區之外，還包括大量物流港和商住用地，明顯不符合高新技術產業開發區的定位。當前，由于部分開發區不積極追求其本應具有的內涵定位，反而成為地方政府圈占土地的重要方式，嚴重制約開發區土地集約利用水平提升。同時，2012年高新區僅辦理建設項目用地初審3宗，面積87.20 hm2；完成預審項目審查5宗，面積11.70 hm2，土地需求量小。因此，這種不以園區定位和企業實際用地需求為前提，不注重內涵發展，一味大規模外延擴張囤地以待企業入駐的不科學發展機制，已成為開發區土地閑置的內在原因之一。

（2）土地財政的強力驅動。A市高新區在閑置土地較多的情況下，2012年仍向國務院、省、市政府申請各類農用地轉用和集體土地征收184.20 hm2，完成農用地轉用和集體土地征收方案項目勘測定界面積約204.6 hm2。對于地方政府而言，開發區建設帶來的土地財政收入不僅僅是土地出讓收入，還有因土地開發以及企業經營而收取的稅收。長期以來，土地出讓給地方政府帶來大量財政收入，也使地方政府有了持續囤地的動機。盡管開發區工業用地出讓價格一般較低，但低價出讓工業用地能夠擴大稅基，并帶動與之相關的上下游產業的稅收收入[15]，深受地方政府青睞。因此，在土地財政的強力驅動下，地方政府建設開發區往往多征地、多占地，并將大量土地提前納入儲備計劃，從而導致大量土地閑置。目前，這一趨勢還在我國大部分開發區繼續。

（3）土地價格偏離市場需求。A市高新區位于城郊結合部，大部分征拆土地原來用于鄉鎮企業建設和農業生產。如果按照土地原用途進行補償，平均征拆成本約為50-60萬元/ hm2，但高新區中心地段征拆成本達3 600萬元/ hm2。由于不同地段土地征收補償價格不一，農民對征地拆遷補償不滿意，拆遷工作無法順利進行，導致土地無法及時供應而閑置。同時，土地征收完成后，土地出讓價格一般按照市場價格定價，但A市高新區2012年以征拆成本價進行工業用地出讓即出現流拍。實際上，在2012年18宗供地中，劃撥5宗、協議出讓4宗，無拍賣成交。這意味著，在土地征拆成本越來越高的情形下，按照征拆成本價以市場方式出讓工業用地已無吸引力，而以低于征拆成本價的方式供地則會使政府無法獲益。因此，對于開發區而言，土地價格形成機制偏離市場需求時，土地征收和出讓就會不暢，閑置土地相應增加。

（4）土地閑置違法成本較低。調研顯示，A市高新區2宗閑置了8-9年的企業用地并未按照相關規定無償收回，并且近年來高新區拖延開工的企業也未受到嚴厲處罰。特別是閑置土地的企業總會用虛假動工或者投資掩蓋閑置事實，加之政府、政策等復雜原因（如A市高新區1宗閑置約9年的土地使用權因是臺商取得，涉及國家對臺的特殊政策），土地管理部門查處起來難度極大，企業閑置土地長期得不到處理。由于企業土地閑置違法成本低、收益大，又無占有土地的其他經濟成本，企業資金不足或者市場蕭條時就傾向于囤地或者延時開發，加大了企業閑置土地的可能性。同時，開發區囤地則基本上不受任何約束，開發區大量征地、收儲土地甚至為地方政府所鼓勵，這種毫無成本的土地閑置行為自然有其存在的土壤。

3開發區閑置土地治理的現實障礙

依法認定、有效查處、合理再利用是開發區閑置土地治理的三個關鍵環節。結合A市高新區的實踐，發現當前開發區閑置土地治理面臨法制、體制和機制等一系列現實障礙。

3.1閑置土地認定的法制障礙

根據表1和表2，A市高新區閑置土地絕大部分是征而未供、儲備的土地，政府原因占主導地位。按照《土地管理法》，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地如果不能按時建設，應分情況采取繼續耕種，或者交納閑置費，或者無償收回等方式進行處置，A市高新區所征收的、未建設的農民耕地應依此規定處理。問題在于，《土地管理法》的這一規定并無具體可操作的執行細則。目前，閑置土地處置最具可操作性的依據是《閑置土地處置辦法》，按照其規定，閑置土地是指未按期動工開發、或者已動工開發卻未滿足一定條件的國有建設用地，如此看來，開發區大量征而未供的土地連“閑置土地”都算不上。這就意味著，現行閑置土地處置的相關法律規定對于這些政府征收和儲備的未供應的、事實上處于閑置荒蕪狀態的土地，缺乏有效的強制約束力，僅僅依靠清理閑置土地的行政命令作用有限。因此，對于開發區內大量征收、儲備的尚未供應土地，是否應當認定為閑置土地，法律依據何在，是開發區閑置土地治理必須重視的法制問題。

3.2閑置土地查處的體制障礙

按照我國政府部門的行政體制，開發區管理部門多數是人民政府的派出機構，管理人員和行政職權上都實行高配。A市高新區既是A市所轄的省級高新技術產業開發區，也是A市所轄的行政區，與A市國土資源局同行政級別，同時高新區又設置有國土資源分局。按照《閑置土地處置辦法》，閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施部門是市、縣國土資源主管部門，并且閑置土地處置方案的實施應報本級人民政府批準。由此可見，由A市高新區國土資源分局查處A市高新區閑置土地屬于下級部門查處上級部門，縱使由A市國土資源局查處也是查處同級部門，何況最后還要由A市人民政府批準。因此，在我國現行行政體制下，這種下級監管上級或者同級監管的閑置土地治理方式實際上很難起到真正的效果。目前，我國大部分開發區都是人民政府極力扶持、大力發展的經濟特區，在土地利用上享受巨大優惠政策，經營土地甚至是開發區的重要職責，這種超出常規的開發區地位和作用，為開發區閑置土地治理帶來了極大阻礙。

3.3閑置土地再利用機制障礙

根據A市高新區調查，征收后未供或者已供但處于閑置荒蕪狀態的土地和企業閑置建設用地是可供再利用土地的兩種主要類型。但實際上，征收而來的農地一般已被平整，農業生產基礎設施和土地耕作層部分被破壞，并且誰來種，收益歸誰，土地投入在土地被用于建設時如何補償等等問題，都增加了土地再利用的難度。開發區管理部門還擔心，將這些已批準轉用、征收的農地重新用于耕作，不但會激起原土地使用人的不滿，引發土地利益糾紛，還會使上級部門認為其建設用地指標充足而削減其用地指標。與此同時，對于企業用地而言，轉讓或者出租是再利用的可行方式，但按照《閑置土地處置辦法》的規定，認定為閑置土地的企業建設用地不可能符合土地轉讓應具備的條件。特別是我國土地一級市場一直由政府壟斷，閑置土地只能由政府收回后重新出讓，閑置用地企業無法直接轉讓土地，也就沒有通過流轉方式實現閑置土地再利用的積極性。由此可見，由于土地再利用機制的缺失，使得閑置土地二次開發利用面臨重重困難。

4開發區閑置土地治理的具體路徑

盡管我國開發區數量眾多，但各類開發區建設具有明顯同質性。本研究所考察的A市高新區閑置土地狀況，也是全國開發區閑置土地的一個典型代表。針對開發閑置土地形成的原因及其治理面臨的現實障礙，提出開發區閑置土地治理應遵循的具體路徑。

4.1創新開發區供地和用地機制，減少閑置土地來源

控制開發區建設用地總量和建設速度，強化開發區入駐企業條件審核，消除閑置土地得以形成的空間載體基礎和經濟基礎，是閑置土地治理的釜底抽薪之舉。

（1）科學編制開發區發展規劃和土地利用規劃。以開發區內涵發展為目標，科學核定開發區建設規模，編制開發區土地利用規劃，并與城市規劃充分銜接，將其作為開發區土地供應審批的依據，從根本上避免開發區面積過大、重復建設浪費土地資源的弊端。

（2）新增征收土地不納入政府儲備。開發區一般位于城郊結合部，開發建設用地主要來源于征收。今后，有必要縮小土地儲備范圍，將新征收而來的土地排除在政府土地儲備范圍之外，促使地方政府少征地、快供地且僅儲備存量土地，減少儲備土地的閑置現象。

（3）允許通過集體土地流轉方式獲得工業用地使用權。在符合規劃的前提下，以集體土地出讓、轉讓或者出租等方式供應工業用地，既是縮小土地征收范圍的要求，也是對新增征地不納入儲備的有益補充。通過這一創新性的土地供應方式，將使真正有用地需求的企業獲得土地使用權，也將大大降低地方政府長期儲備土地等待企業入駐導致閑置的可能性。

（4）建立開發區用地企業綜合審查機制。創新開發區土地出讓方式，改革純粹價高者得的土地供應機制，建立用地企業資金實力、產業技術含量和發展前景、土地節約集約利用水平與土地價格相結合的綜合審查機制，確保有經濟和技術實力、誠信度高、能夠按時開工建設并投產使用的企業獲得土地使用權，最大限度地減少因企業資金不足、拖延開發等原因導致的閑置。

4.2完善閑置土地處置法制體制，嚴格查處閑置土地

對于已經處于閑置狀態的開發區土地，則應嚴格依法認定和查處，增加閑置土地違法成本，形成執法威懾效應。

（1）修改閑置土地認定標準。應按照《土地管理法》第三十七條“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”的要求，修改《閑置土地處置辦法》關于閑置土地的認定標準，將“沒有按期供應或者建設的已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地”也納入閑置土地范圍，使地方政府無法以儲備增量土地的名義合法閑置土地，減少開發區圈占土地行為。

（2）建立多部門聯合執法查處模式。圍繞閑置土地處置各環節，建立國土、規劃、建設、法院和開發區管理部門聯合執法模式，明確各部門職責，有效采取繳納閑置費、無償收回土地使用權直至申請人民法院強制執行等措施，提高閑置土地處置的執行力，強化閑置土地監管。

（3）建立閑置土地查處的公眾參與機制。開發區的地位和規模決定了不能單純依靠行政部門查處閑置土地，有必要建立公眾參與的閑置土地查處機制，快速發現和認定閑置土地，提高閑置土地處置效率。

4.3健全和創新閑置土地處置機制，加速閑置土地再利用

對于事實上閑置或者已經認定閑置的開發區土地，則應加速其二次開發利用，提高開發區土地節約集約利用程度。

（1）落實征而未供、供而未用的耕地恢復耕種的制度。落實《土地管理法》、《閑置土地處置辦法》的規定，將依法收回的、耕作條件未被破壞且近期無法安排建設項目的開發區閑置土地，交由有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢復耕種，并由市、縣國土資源主管部門與耕種者約定受益范圍和事項，簽訂協議，避免日后土地糾紛。

（2）建立企業閑置建設用地的流轉機制。對于符合土地利用總體規劃，企業擁有合法土地使用權證書的閑置建設用地，應允許其通過土地二級市場轉讓或者出租土地使用權，而非一定要適用政府收回后納入政府土地儲備的方式，以鼓勵開發區企業積極盤活閑置用地。

（3）建立閑置土地利益糾紛協調解決機制。對于已經認定的閑置土地上的抵押權或者其他擔保物權和債權，應建立利益糾紛的第三方協調解決機制，確保土地抵押權人或者其他利益相關者的利益得到有效保護，減少閑置土地處置糾紛。

（編輯：王愛萍）

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