開發區閑置土地成因及其治理路徑

龍開勝　秦潔　陳利根

改革開放以來，我國各類開發區在改善投資環境、促進產業結構調整和發展經濟中發揮了重要作用。但我國開發區建設過程中也存在土地大量閑置、低效利用等嚴重問題。國家土地督察公告（第5號、第6號）特別指出，近年來我國部分開發區和工業園區不同程度存在土地閑置問題，地方以各種名義違規設立園區圈占土地的問題比較突出。開發區土地閑置不但給耕地保護帶來壓力，同時還擾亂土地市場秩序，導致國家土地資產流失[1-2]。因此，加強開發區閑置土地治理，提高土地利用效率，成為開發區可持續發展必須重視的問題。

目前，政府規劃調整、企業資金缺乏、政府和企業圈地囤地、征地拆遷難致未能及時供地等土地閑置的直接原因[3-6]，以及土地閑置的政治成本和經濟成本很小而利潤巨大[3]，地方經濟發展機制、政績考核機制及法制不完善等深層次原因[4，6-7]已受到學術界的高度關注。針對閑置土地治理難題，現有研究也從完善法律法規、強化動態監管、加大執法力度、增加違法成本等方面提出了相關對策[3-11]。不過，這些研究主要停留在理論和宏觀層面。具體到開發區閑置土地研究上，何書金等闡述了我國開發區閑置土地的成因機制，并劃分了開發區閑置土地的規劃控制、區位不理想、經濟實力欠佳、開發效益較低和技術支撐不夠等5種類型[12]；王興平等則認為我國開發區空間擴張中存在非產業因素的促動，形成了其土地利用中獨特的以土地閑置為特征的“光圈”效應和“蜂窩”效應[13]。……