論內陸開放型經濟制度的生態化理念

曾文革,廖 明

(重慶大學 法學院,重慶 400044)

一、內陸開放型經濟制度的生態化理念辨識

1.內陸開放型經濟制度的生態內涵

生態文明視域下的生態化理念是多元化范疇,人類的經濟社會活動各個層面具有生態化內涵,即運用經濟、社會和環境相互協調發展的理念和標準審視人與自然的關系問題,引導在環境限度內經濟社會的可持續發展。生態化理念對經濟社會領域的延伸融合,主要體現為生態化理念與法律價值的融合,即法律生態化理念的確立,從立法、執法和司法層面對環境保護以及經濟社會可持續發展進行法律調適。我國內陸開放型經濟往往面臨資源脆弱或資源消耗的現實困境,生態化理念對內陸區域經濟轉型發展具有啟示意義。有學者提出,如何以最低的環境成本來保護自然資源,確保實現高效的可持續利用是西部地區發展面臨的重要問題[1](131)。內陸開放型經濟建設強調的生態化理念,并非單一的經濟學或者生態學意義上的概念,而是在特定區域內將環境保護、資源可持續利用、產業生態化等生態化理念貫穿于制度建設的始終,實現內陸開放型經濟可持續發展以及對自然資源的優化配置,全方位、多層面構建區域生態保護體系,確保在環境限度內實現區域開發的經濟效益、社會效益和環境效益的最大化。

2.內陸開放型經濟制度的生態功能

內陸開放型經濟的功能簡而言之包括開放與發展,而內陸地區創建開放型經濟除了經濟功能之外,其生態功能顯得更為重要。生態功能不是開放型經濟本身固有的屬性,它依靠法律制度的規范性和社會性作用奠定實踐基礎,即可持續發展與法治進程緊密正相關。可持續發展作為生態化理念的應有之義,制度建設的生態化功能的終極目標,就是保障和促進可持續發展,實現資源的可持續利用,實現經濟發展和環境保護的一體化[2](125)。我國內陸開放型經濟主要是在經濟欠發達地區實施,環境資源保護和有效利用率較低,城鎮化和工業化的并行發展對生態破壞較為嚴重,整體可持續發展水平不高。內陸開放型經濟屬于區域性的生態經濟發展方式,應當重視完善經濟制度的生態化功能,強調制度優先創新,對區域開發過程中的生態保護和資源利用提出更高的制度要求,嚴格按照可持續發展的生態功能定位轉變經濟發展方式和擴大對外開放,帶動實現區域開發、統籌城鄉、資源節約型社會等綜合性戰略目標。

3.內陸開放型經濟制度的生態效益

內陸開放型經濟具有經濟發展和生態保護雙重價值取向,即經濟效益優化與生態效益最大化,或者說以最低的環境成本實現環境與發展效益最大化。環境容量的特定性和獨立性決定了環境效益的排他性,即環境效益與經濟效益、社會效益沒有替代性,在生態文明的背景下,環境效益一定程度上優于經濟效益和社會效益。內陸開放型經濟要在環境容量限度內實現生態效益最大化,應在制度的各個層面優先保障區域開發的生態化效益,創新實施區域開發的生態效益評價和推廣機制。“從近現代以來的情形看,通過法律來保障地區開發,已經成為必不可少且最為有效的途徑。”[3](163)以法治為核心的制度建設是區域開發的根本保障,是堅持市場經濟法治化的基本要求,沒有完備的法制來規范和保障,市場經濟難以真正建立和完善[4](93)。內陸開放型經濟制度應把生態效益作為經濟運行的重要考量指標,建立科學的環境效益評估體系,規范和保障區域經濟、社會和生態效益的協調,滿足公眾對生態效益最大化的價值需要,即“在人(主體)與法(客體)的關系中體現出來的法律的積極意義或者有用性”[5](192)。

二、內陸開放型經濟制度的生態化屬性

生態化理念是對生態文明內涵的抽象化和系統化,體現特定歷史階段人類的理性認知能力和水平。從理性維度看,生態化理念具備了應然性和合理性的理論基礎,已成為協調人與自然之間正當性的邏輯起點,并引導經濟社會發展契合生態本位的制度創新趨勢,使發展服從人與自然協調發展的正當性要求,實現生態化理念“應然”與“實然”的制度統一。

1.生態化理念的應然性

生態化理念是內陸開放型經濟制度有效轉型的價值導向。生態化理念上升為制度形態體現了經濟社會發展在生態文明階段對環境與發展的規律性調控,內陸開放型經濟制度蘊含生態化理念即是經濟方式轉型發展的應有之義。“法律理念乃是正義的實現。正義要求所有的法律努力都應當指向這樣一個目標,即實現在當時當地的條件下所可能實現的有關社會生活的最完美的和諧。”[6]172-173。隨著資源的稀缺性以及環境問題的涌現,特別是生態市場失靈和政府管制失靈等客觀因素影響,城鄉差別、區域差別以及生態資源過度消耗等問題說明生態環境問題不是一般性的經濟社會問題,資源配置“有限理性”的效率缺陷和道德缺陷難以重塑市場經濟的正當性機制。從保障城鄉和區域協調發展的制度秉性看,生態化理念基于資源配置市場失靈和政府失靈,對生態市場機制和政府責任的能動反應,即“一方面要克服市場失靈,另一方面又對政府行為進行限定,遏制政府失靈從而追求其實質正義、社會本位、適度干預和可持續發展的理念”[7](43)。

2.生態化理念的合理性

生態化理念的本質是一種整體主義的基本價值理念,這種整體合理性從系統論出發把人與自然的共同利益擺在首位,強調生態系統的內在聯系以及人與自然的有機整體性。美國著名系統學家拉茲洛提出:“所有系統都有價值(Value)和內在價值(Intrinsic Worth)。它們都是自然界強烈追求制度和調節的表現。”[8](109)在制度建設過程中,生態理性拓展了秩序、公平、自由等傳統價值取向,使人與自然的生態秩序、環境資源的代際公平、經濟社會發展的生態限度等成為價值理念成為制度要求。生態化理念以生態的整體性為合理性基礎,強調發展是一種整體性發展,不能割裂環境、經濟和社會的三元依存體系,要求內陸開放型經濟的可持續發展必須以生態可持續為基礎,這是在生態文明階段進行內陸功能區域建設的合理形式和價值維度。

3.生態化理念的制度契合性

可持續發展作為生態化理念的基本范疇,貫穿于環境與發展的對立統一體系之中,對生態危機的制度反思才能達到生態本位與制度創建的融合,帶來“價值—規范”體系的制度變革,其中法律生態化將是制度構建的趨勢和方向。“法的理念經由法的價值、法的基本原則、再到具體法律制度的制定實施,就是法的理念由主觀和應然狀態具體化為客觀和實然狀態所經歷的過程。”[7](102)一方面,可持續發展原則作為生態化理念的核心,在《里約環境與發展宣言》、《二十一世紀議程》等國際條約中得到普遍認可,成為綱領性的發展原則,并對世界各國的憲法創設環境權利奠定了制度基礎。另一方面,大多國家將環境保護上升為基本國策,并納入到憲法基本法框架內,使其生態化趨勢凸顯。我國憲法以環境資源保護為契合,對生態化理念在相關經濟社會領域的制度融合具有一定影響,在制度具體化過程中對生態化理念也有所回應。

三、內陸開放型經濟制度的生態化困境

內陸開放型經濟作為我國擴大內陸地區對外開放度的制度實踐,依托兩江新區、蘭州新區、寧夏內陸開放型經濟試驗區等新型功能區域建設,從國家層面推進區域經濟的戰略轉型,逐步改變生態脆弱型和資源依賴型的傳統經濟發展模式,由于區域開發制度建設的自身局限性,目前我國對內陸開放型經濟的生態化功能還認識不足,生態化理念在區域經濟制度安排上也存在一定障礙,須從制度薄弱環節進行生態保障機制建設,有效破解內陸開放型經濟生態化建設的制度難題。

1.內陸開放型經濟制度對生態價值導向重視不足

從政策支持看,由于區域經濟資源優化配置缺乏有效調控政策,實現功能區域資源集約化、生態化的統籌利用存在的制度失范,對引導和支持資源要素向功能區生態效益轉移的政策扶持還有差距;從產業支持看,內陸開放型經濟是產業轉移和優化升級的重要手段,目前在發展高新技術產業、現代服務業方面的政策導向較為成熟,但是在產業生態化的發展規劃、導向目標和組織實施的政策措施還很欠缺;從環境支持看,內陸地區的生態化建設仍然以“環境與經濟協調”的環境政策為重,生態化功能體現不足。

2.內陸開放型經濟制度對生態環境缺乏考量

從現有制度建設來看,我國目前基本還以傳統的生態環境保護法律制度為主,主要涉及生態保護、資源開發與利用、循環經濟促進以及土地和森林保護等相關法律,對區域開發、產業規劃、金融創新等經濟社會活動的環境權限和環境考量還很滯后或者缺乏法律效力。現有區域經濟制度已不能適應內陸開放型經濟發展的要求,特別是缺乏完善區域經濟發展的生態價值和生態效益的環境考量機制,在產業生態化、資本生態化和城鄉統籌保障等重要環節制度建設嚴重滯后,完全不適應戰略性資源型經濟轉型的現代法律制度需要。

3.內陸開放型經濟制度缺乏生態環境監管

在發展內陸開放型經濟過程中,政府應注意角色定位,改變以經濟增長為主的目標管理方式,將生態效益納入政府適度干預的基本要求,既不能過度干預造成資源配置效率低下,也不能忽視政府干預導致資源濫用和環境破壞。我國區域生態環境監管機制還不完備,缺乏維護生態平衡和生態安全、保障資源合理開發和可持續利用的監督管理和科學評估體系,執法部門對區域生態化建設的重視和協調不足,多頭無序管理造成政令不暢、效能低下、執行不力甚至引發執法職能沖突。尤其在生態環境脆弱地區,有效的生態建設、生態補償等環境政策的自主創新和有效實施具有重要現實意義,由于地方政府的自由裁量權、政府監管缺乏可操作性以及區域開發環境監管機制缺失等問題,還不能緩解內陸區域高強度開發的環境壓力。

四、內陸開放型經濟制度的生態化重構

政府主導的公共政策和區域經濟發展緊密關聯,特別是承擔特定經濟社會功能的區域必須建立相適應的公共政策調整機制。無論是區域土地利用規劃,效能規劃,擴展城市邊緣,還是調整城市形態,其社會目的不外乎都是對區域權力再分配的需求[9]。開放型經濟制度的生態化功能也應體現區域權力的優化配置,以生態化理念對內陸開放型經濟制度進行審視和完善,通過制度創設和政策革新建立區域開發的生態保障機制,才能對內陸開放型經濟制度建設進行全面的生態化重構。

1.構建區域性環境法制保障體系

區域性環境制度建設應該堅持政府主導模式,發揮政府主導型環境管控的政策優勢,明確環境保護的法律責任,加快政府職能轉變,加強政府環境資源管理能力建設。各級立法機關要完善環境保護、環境規劃、環境管理、環境監督和環境救濟等方面的地方性法規,嚴格依據經濟發展水平和資源承載能力實施環境規劃,因地制宜重新設置環境污染治理機制,全面實施環境影響評價機制,確保區域內的經濟社會活動對環境損害最小化,使區域環境管理制度化和規范化。區域性環境制度設計的關鍵是改變城鄉資源的不合理配置,創新設立城鄉一體化的資源配置模式,在戶籍制度、就業制度、社會保障制度、土地流轉制度、財稅制度和金融制度等主要方面著手,彌補空白,加大制度供給,實現城鄉統籌、平等、和諧發展[10](218)。

2.加強區域環境合作制度建設

內陸開放型經濟對外開放度的重要表現是區域經濟的合作規模,而生態環境既是一個區域性概念,也是一個整體性概念。環境法律的有效實施除了要加強法律監督,還要推進區域之間的環境資源合作。在今天社會關系復雜的時代中,審慎制定的法律對依法治國而言是不可或缺的要求[11](225)。通過審慎制度構建有利于提高區域經濟合作的積極性和實效性,建立區域環境合作協調機制以及環境資源共同管理機構,明確其在環境保護和資源利用中的職責范圍,加強各方環境信息披露和共享制度建設,避免環境治理的重復浪費以及因地方保護主義造成的資源效能低下,通過政策協作盡可能延伸環境保護和資源優化配置的地緣范圍,使區域內和區域之間的生態系統保持良性循環,充分保障資源優化配置和生態效益的最大化。

3.加強區域產業生態化制度建設

發展內陸開放型經濟既要促進區域協調發展,又要形成外向型產業優勢集群。應以產業生態化作為制度建設基本目標,構建有利于區域產業生態化的制度體系,建立環境友好型、外向型產業體系,促進區域經濟和自然資源優勢互補,形成全面開放的產業新格局奠定制度保障基礎[12](30)。一是大力支持工業生態化發展,圍繞循環經濟產業建立功能區域內的工業生態化系統,促進傳統工業向高新技術產業和現代制造業轉型,通過資源綜合利用、循環生產集群和生態環境規劃推動工業生態化發展。二是大力支持服務業生態化發展,合理建構區域服務業梯度,充分發揮物流、能源、信息、教育等關聯產業鏈的集群效應,促進優勢服務業集群良性循環。三是大力支持農業生態化發展,變革城鄉割裂的二元社會經濟體制,創新建立城鄉一體化的政策體系,促進城市先進要素與農村資源要素的有效融合。

4.加強區域資本生態化制度建設

發展內陸開放型經濟需要內外資本的金融支持,金融制度創新既要提高金融資本的利用效率,同時應改變傳統的資源消耗型資本結構,以構建資本生態化保障體系作為經濟生態化發展的突破口,完善各項綜合配套措施,深化投融資、土地、資本、勞動力等體制機制改革,完善資本運行的區域環境控制,提升內外資利用的生態化功能,為內陸開放型經濟的生態化建設創造良好的金融服務環境。要加強生態資源資本化、市場化改革,提高生態資源資產化水平,大力扶持綠色產業發展,鼓勵金融市場為培育環保型產品發揮積極作用。通過建立健全信息披露機制,提高環境保護的審慎監管水平和公眾參與水平,提高區域金融市場化改革的生態效益。

生態化理念是生態文明理性思維的必然結果,無論是制度層面還是實踐層面,生態化理念為后工業時代的經濟制度建設奠定了理性基礎,對我國對外開放從沿海地區向內陸地區全面深入推進具有重要意義。我國內陸開放型經濟制度建設應當遵循經濟與環境協調發展的生態規律,樹立環境優先發展的法治理念,根據區域發展現實和環境承載能力進行綜合性立法和專項制度設計,建立健全內陸開放型經濟的環境法律保障體系,把握產業生態化、資本生態化、環境區域合作和土地集約化開發等關鍵環節。完善法律制度,保障區域開發開放的經濟效益、社會效益和環境效益有機統一,促進內陸開放型經濟的生態功能和開放功能的協調融合。

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