生態視閾下的政府責任

卞歡，吳友義

（1.南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京 210009；2.南京工業大學機械與動力工程學院，江蘇南京 210009）

生態視閾下的政府責任

卞歡1，吳友義2

（1.南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京 210009；2.南京工業大學機械與動力工程學院，江蘇南京 210009）

生態文明背景和生態環境的現狀要求政府承擔起新的責任──生態責任。然而我國政府在生態責任的履行上有所缺失，這已成為導致我國生態環境惡化的主要原因。所以應從樹立政府的生態責任意識、健全生態問責機制、完善生態監督體系、建立生態法律體系、提升全民環保意識等方面入手，構建和完善政府生態責任體系。

生態文明；責任政府；政府生態責任

生態文明作為一種嶄新的形態，既是破解生態危機的時代選擇，也是繼工業文明之后人類文明發展的全新階段，更標志著未來人與社會、自然和諧共處的文化核心觀念。然而，隨著經濟社會的發展，目前我國的生態環境面臨著一系列問題，諸如：“主要污染物排放總量控制乏力，結構性污染更加突出，城市生活污染隨著城市化加速而增長，空氣質量仍在危害人體健康，農村環境污染加劇，土壤、地下水污染十分嚴重，環境事故多發等”［1］。

導致生態惡化的因素有諸多方面，有企業的因素，有社會的因素，也有政府的因素。長期以來，我們卻忽視了政府方面的因素。顯然，政府作為公共權力的執行者，理應承擔追求社會的整體利益、公共利益和長遠利益的首要任務。在生態文明建設中，政府應該責無旁貸地擔任主要角色和起到主導作用，這是因為：一方面，生態環境是比較典型的公共物品，作為其他組織與個人都無法比擬的公共代表性的政府必須有所作為。另一方面，目前生態公民社會的成長、企業生態責任感的增強還不足以取代政府在生態環境中的主導地位，相反這些企業環保產業、非政府的生態環境組織的發展，公民生態環境意識的培育還需要政府充分發揮其引導作用［2］。目前我國政府在生態責任的履行上還有所缺失是導致我國生態環境惡化的主要原因之一。因此，分析政府生態責任缺失表現在哪些方面，政府應當承擔哪些生態責任等問題，是現階段生態文明建設迫切需要解決的理論與現實問題。

一、政府生態失責的表現

（一）政府主體地位的缺失

長期以來，企業成為特大生態環境破壞事件的罪魁禍首。如松花江水污染事件、四川沱江特大水污染案、貴州高速公路液態氨泄漏事件等。“誰開發，誰保護，誰污染，誰治理”成為我國環保的基本原則之一，所以，在涉及生態環境問題時，更多的責任是指向了企業和社會，政府則被認為是生態環境問題中的監管方，主要被動地采取一些監管措施和懲治措施。當發生生態環境問題時，政府往往依據相關法律法規追究當事人的責任即履行了自己的職責，認為自己本身并不對該環境問題負責，這是政府生態失責的重要表現。我們必須清醒地認識到，政府應該也必須是生態治理的第一責任主體，政府也許能逃避得了一家企業污染問題的生態責任，但其絕無法對一個地區乃至整個國家的生態惡化現象推卸責任。所以，在生態文明建設中，政府應該義不容辭地承擔起相應職責，努力成為生態文明建設的主導者和推動者。

（二）官員生態責任意識淡薄

多年以來，我國往往以經濟成果為主來評價政府的政績水平，有時甚至將其作為唯一的標準。這種唯GDP論淡化了政府的生態責任，是不符合我國生態文明建設要求的。由于區域發展水平不均衡，在對發展經濟與保護環境關系主次上，很多地區頻繁出現顧此失彼、違背自然規律現象。有的過度追求GDP，使得經濟發展付出的代價超出當地生態的承受能力；有的則忽視污染防治規章，逃避環境監督而進行違規生產；有的地區存在權力交易，因一己私利而為高污企業開“通行證”。有關資料表明，“我國能源利用率為33%，工業用水重復利用率為55%，礦產資源回收率為30%，分別比國際先進水平低10個百分點，25個百分點和20個百分點。”［3］可見，我國經濟增長的生態成本要比其他國家高得多。而出現這種現象的根本原因就是我國政府片面追求經濟增長，而忽視自身的生態責任。當面臨經濟發展和環境保護的矛盾時，政府往往不惜以犧牲環境為代價。所以，增強各級官員的生態責任意識勢在必行。

（三）生態責任追究機制不健全

雖然我國環境保護法規定：“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”但缺乏具體的問責內容方面的規定，例如對那些放任、縱容、包庇違反環境法律法規的行為以及對不積極履行職責的相關職能部門由誰負責，如何問責，問責的程序有哪些，如何采取措施改善環境質量，因政府生態責任缺失導致環境質量損壞后，如何界定不同部門、不同領導人的責任等。另外，一些重大的、由地方政府不作為而導致的生態破壞經常會出現無人問津的情況。生態領域行政問責制的缺失，使政府官員、特別是政府首長滋生了不受環境法律約束的官本位思想，沒有壓力強化生態環境責任，往往使他們為了追求經濟發展和社會穩定等“硬”性責任而忽視甚至放棄生態責任。

（四）生態責任監督機制不完善

一方面，到目前為止，我國并沒有明確的法律法規授予公民、新聞媒體或第三方組織等社會力量對政府的生態責任實行監督的權利，更加沒有明確的、可依據的操作方法與程序。另一方面，由于政府信息公開力度不大，社會民間力量很難對生態破壞進行事前監督，造成了監督行為由事前防御、事中控制變為生態破壞后實施的懲治。如果針對生態破壞問題，總是“先污染，后治理”，待破壞行為已成既定事實，哪怕政府官員下臺亦或是承擔巨額賠償，彌補生態破壞產生的損失也已回天無術。

（五）缺乏相應的法律制度

改革開放以來，我國先后頒布了環境保護法、大氣污染防治法、海洋環境保護法等20多部有關環境的法律法規。但是這些法律法規多數是一些政策性的規章，一般著眼全局性、普遍性的問題，不可能考慮各地遇到的具體生態問題，往往較為粗略、原則、概括，缺乏具體的實施細則與明確的執行標準，而且現有立法比較零散、不全面、適用性不強，無法完全滿足生態環境建設的實際需要。另外，隨著經濟發展、社會進步以及生態文明建設的深入，很多生態環境類法規已不再適用于當今經濟社會需要，這些法規多偏重于民事與行政責任，輕視刑事責任；此外，還存在執法手段單一、懲戒力度不足等問題，且大都忽略政府責任部分。

（六）忽視對企業和公民的生態宣傳與教育

公民生態文明意識薄弱是我國生態環境惡化趨勢未能根本得到遏制的一個深層次原因。大部分企業急功近利，不惜以犧牲環境來獲取經濟利益。有些公民對生態環境知識不了解，更不用說參與到生態文明的建設中來。這一現象很大程度在于我國缺少由上而下的系統地針對全體公民的生態教育機制，公民和企業較少接受到生態的教育。試想，如果大部分公民和企業都沒有較強的生態保護意識，就算有再完備的制度建設，生態文明建設也只能是一句空話。

二、重構政府生態責任的路徑分析

（一）樹立主體地位，提高政府的生態責任意識

我國的生態系統先天不足，加上改革開放以來我國工業化進程的加速使生態系統的后天破壞十分嚴重，生態環境面臨嚴峻的危機。我國學者張康之曾指出：“歸根到底，一切責任和義務都還是要落實到具體的人那里。”［4］所以就需要我們的政府將生態文明建設作為首要工作，明確自己是生態責任的第一責任主體，而強化生態責任首要的是提高政府的生態責任意識。

第一，在行政文化中樹立生態價值的理念。對于生態責任的構建，制度的供給只是作為一種剛性的引導，如果沒有相應的倫理思想作為支持，實現一種“軟約束”，生態責任的落實是不可能實現的。這就需要政府將生態文明觀點納入到方針政策之中，確立科學的、合理的、自然生態所能承受的經濟與社會發展目標，轉變職能，以生態優先為根本價值取向。第二，積極探索新型的以綠色GDP為核心的官員績效考核體系。我國現有的績效考核機制過度地依賴于經濟發展指標。應盡快建立新型的以綠色GDP為核心，公眾環境質量評價、環保投資增長率、群眾性環境訴求事件發生率等為指標的官員環保考核體系，將這些作為公務員錄用、晉升、獎懲、培訓、辭退的重要依據，進而可以推進我國政府管理體制改革，有效監督政府的生態管理行為，提高政府推進生態文明建設的效率。

（二）建立健全生態問責制，強化政府生態責任

問責制是當代政府治理的重要組成部分，也是監督政府的有效制度途徑。因此，構建生態問責機制成為政府生態治理中最重要的一環。所謂生態問責制，就是指按照一定的程序，對政府生態責任的履行情況進行檢查考評，對因為行政不作為而造成生態責任缺失的地方政府、政府主要負責人、分管環保工作的負責人、環保行政主管部門負責人以及肇事企業負責人等相關責任人追究失職責任［5］。

第一，構建生態文明建設的目標責任制。通過確定一定時期內的生態文明建設目標，量化考核生態文明建設成果，把這一目標的實現與否作為考核地方政府、職能部門和主要負責人的重要條件。第二，建立自上而下的生態問責體系，以政府的層級制為基礎，將政府生態責任延伸到行政體系內部的每一個角落，實現全社會生態責任的“無縫覆蓋”。第三，實行離任生態審計制度。將生態指標納入離任審計中來，資源有無減少、環境質量有無下降和生態的破壞程度如何都將成為領導干部離任審計的重要指標，以此作為其退休工資與福利的確定標準。此外，十八屆三中全會提出要加快生態文明建設，建立生態環境損害責任終身追究制度。

（三）完善生態責任監督機制，切實提高生態文明水平

建設生態文明，必須配合以強有力的監管機制，只有監管機制的強力有效，才能使各級政府部門履行生態職能、落實生態責任。第一，要建立健全生態治理參與主體多元機制，以落實嚴格的生態責任監督。建立一個以政府部門為主體，新聞媒體、社會組織和公眾廣泛參與的多元化監管機制。生態監管機制，首要職責在于監督，除了要監督生產企業和資源開發單位的生態建設活動之外，還要監督有關行政主管部門的生態職能的履行和落實情況，監督生態執法部門的執法行為和政府生態決策、管理行為。第二，建立健全生態環境保護與建設的審計制度，嚴格按程序執行生態保護與恢復項目的審批程序。加強領導干部執行生態法規情況的監督監察。第三，在監督過程實施程序上，由于環境破壞事故的不可逆性，生態領域的事前預防與事中控制必須得到足夠重視并提到日程上來。政府要對相關行為進行完整的生態影響評價，切實加強環境行政許可的實施廣度與力度。對于因違規施工、非法生產而造成的生態破壞行為要迅速叫停并嚴厲追究事故責任人，力爭從源頭上避免環境事故的發生。

（四）完善政府生態法律體系，確保生態文明建設有法可依

在依法治國的前提下，法制體系的健全和完善是強化政府生態職能和生態責任的重要保障。目前我國環境立法已初具規模，已頒布環境保護法律，9部自然資源保護法律，30多部環境保護與資源管理行政法規，30多部與可持續發展相關的其他法律和行政法規，395項各類國家環境污染標準，600多項地方環境保護和資源管理法規［6］。

因此，一方面要進一步完善法律制度，以完善的生態法律制度來保障政府生態法治的實施。在現有法律的基礎上，制定適合目前中國生態文明建設要求的包括低碳經濟、循環經濟、生態保護、能源開發利用、生態補償、生態監測與評估等方面的法律法規。同時，對于和國家相關的法律精神相違背或是已經明顯不適用當前生態文明建設要求的法規和制度要及時廢止，確保法律的一致性。另一方面要增強執法力度，提高執法效率。生態執法部門要增強對企業生產活動的監督管理力度，對于不履行生態環境保護責任的企業要采取經濟手段和行政手段相結合的方式予以懲治，對嚴重污染環境的生產企業要加大處罰的力度，提高這些污染企業的環境違法成本。同時理順生態管理部門之間審批、處罰、執行等權限的劃分和相互關系，增強執法的可操作性和力度。

（五）開展生態文明教育，提升公民和企業的環保意識

為實現保護生態環境，走可持續發展的道路這一遠大目標，全社會各個階層、各類群體的社會成員應積極參與其中。正如丹尼爾·A·科爾曼所言:“能否以民主的方式賦予公民實現變革的力量，這就決定了我們能否把對地球的愛護轉化為實際的行動。”

在對公民和企業的生態教育方面，政府應該起主導作用。一方面要加強對公眾和企業的生態教育培訓，積極喚醒人們的生態保護意識，著力增強人們的生態責任，培養和形成積極的生態參與意識以及科學的生態思維與行為方式。另一方面要建立合理有效的公眾參與平臺。各級政府要把督促企業達標排污、落實環保責任制作為信息公開的重要內容，對違法排污企業不遮掩、不護短。同時建立環境公益訴訟制度，創新公眾信訪的辦理制度、生態決策聽證會等平臺。

（六）協調好與NGO在生態領域的關系

政府能否有效利用社會團體力量，并將其有效整合以開展生態保護領域的合作，已經成為生態文明建設能否獲得顯著成效的關鍵因素。NGO有自身的優勢：NGO所招募志愿者的熱情較高，參與人數較多，組織形式具有多樣性和靈活性。正是基于這些特點，NGO為政府與社會公益組織在生態環境保護方面進行合作提供了可能。但是價值追求上NGO與政府卻有所不同，在政策制定上，政府往往優先考慮地區經濟社會發展，而NGO則偏重于生態價值，如果兩種矛盾不能合理協調，那么就無從談起政府與NGO之間的合作。因此，在合作事宜上，政府應該制定保障NGO利益訴求表達的相關法規，謙虛聽取、悉心采納NGO的建議。同時，各級政府與環保部門應成立相應的協調機構，對NGO在生態保護領域所做的工作進行合理協調與管理，并對其所取得的工作成果予以考評并實施褒獎。

［1］過孝民.中國環境污染態勢的分析［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007.3.

［2］黃愛寶.建設資源節約型和環境友好型政府研究［M］.北京:人民出版社，2011.4.

［3］李晶.生態文明建設過程中政府的生態責任研究［J］.農村·農業·農民，2009，（1）:54-55.

［4］張康之.在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2005，（5）.

［5］姚海娟.政府在新農村建設中的生態責任擔當研究［J］.農村經濟與科技，2011，（12）:7-10.

［6］楊東平.中國環境發展報告［M］.北京:中國社會科學出版社，2010.78．

The Responsibility of the Government under the Ecological Perspective

BIAN Huan1，WU You-yi2

（1.School of Law And Administration，Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China；2.School of Mechanical and Power Engineering，Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China）

The background of ecological civilization and actuality of ecological environment demand of government to take new responsibility-ecological perspective.However，the phenomenon of governmental negligence often appears.It has become the main cause of worsening ecological environment in our country. So in order to build and improve the government responsibility system，effects must be paid to set up the government’s ecological responsibility consciousness，sound ecological accountability，perfect the supervision system，establish ecological law system，and raise the environmental awareness.

ecological civilization；responsible government；government ecological responsibility

D523

A

1009-6566（2014）06-0032-04

國家社科基金項目“建設資源節約型和環境友好型政府研究”（項目編號：07BZZ016）的研究成果。

2014-07-21

卞歡（1990—），女，江蘇常州人，南京工業大學法律與行政學院管理學碩士研究生，研究方向為生態政府與行政。