農村生活垃圾循環利用法律體系的建構

周菡瀟

（浙江農林大學法政學院，浙江杭州 311300）

農村生活垃圾循環利用法律體系的建構

周菡瀟

（浙江農林大學法政學院，浙江杭州 311300）

隨著農村經濟的發展和居民生活消費方式的改變，農村生活垃圾急劇增多。當前也存在一些中小城市向農村地區轉移生活垃圾來解決“垃圾圍城”困境的不良現象。在這樣“內憂外患”的困境下，本文提出適合農村未來發展的生活垃圾循環利用模式，并通過討論其必要性與可行性，梳理現行立法，提出相應的對策建議。

農村垃圾；循環利用；法律體系

一、我國農村生活垃圾循環利用的現實必要性

（一）農村生活垃圾循環利用是破解農村生活垃圾困境的必然選擇

農村生活垃圾循環利用，首先，能直接有效節約自然資源，尤其是在一些資源逐漸匱乏的農村地區，可將其易降解的、有益的物質材料進行反復利用，對循環經濟的發展產生重要作用。其次，農村生活垃圾的循環利用是保護環境、減輕污染的根本手段。通過生活垃圾循環利用，減少廢棄物的排放，實現環境少污染或領污染，在環境不退化的情況下發展經濟，能夠從根本上解決經濟發展和資源環境的沖突［1］。再次，農村生活垃圾的循環利用能夠實現農村經濟效益、環境效益和社會效益的共贏。生活垃圾循環利用在環境方面表現為污染物的低排放甚至零排放，環境效益得以增強；在經濟方面表現為資源的節約和重復高效利用，經濟效益隨之提高。良好的環境效益和經濟效益必然帶來良好的社會效益。

（二）農村生活垃圾循環利用是推進新農村建設與美麗鄉村建設的必然要求

黨的十八大報告提出要深入推進新農村建設，統籌城鄉發展，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置［2］。新農村建設是我國現代化建設的重大歷史任務之一，是推進我國現代化建設的關鍵，也是實現全面小康社會奮斗目標的基礎。新農村建設與美麗鄉村建設代表了廣大農村居民從源頭治理農村生態人居環境的心聲，也是農村可持續發展的客觀要求。然而，當前農村中生活垃圾處理情況不容樂觀，也還未得到官方與群眾的足夠重視。尤其是一些地方政府未考慮農村與城市現實差距和實際不同，直接照搬照抄并引進城市生活垃圾處理的“老套路”，其效果可想而知。同時，由于很多農村地區沒有專門的生活垃圾堆放場所和循環利用系統，出現了村民將生活垃圾隨意傾倒于河流、街道兩旁，生活垃圾平時靠風吹的情況。這樣的生活垃圾處理方式不僅破壞了原有的農村生態系統環境，而且加大了農村地區疫情、疾病的傳播風險，長此以往將嚴重危害到農村居民的人身安全。總體而言，農村生活垃圾的妥善處理至關重要，將垃圾變廢為寶，發展農村生活垃圾循環利用產業，節約資源是致力于新農村建設和美麗鄉村建設的重要途徑。

（三）農村地區的廣闊天地能為農村生活垃圾循環利用提供基礎

我國農村地區較城市更具環境消納能力，可為農村生活垃圾的循環利用提供堅實的基礎，這主要體現在農村種植業和養殖業的基礎上。眾所周知，世界上最早的產業是農業，種植業具有天然的分解和消納能力，即使是簡單的養殖業也不會對環境造成污染。“天然循環”的種植和養殖業結合模式逐漸成為我國農牧業可持續發展的經典模式。在我國北方地區“人—豬—田”的生產系統也逐漸推廣。浙江省青田縣的“稻魚共生系統”、珠三角特有的“桑基魚塘”等模式被聯合國糧農組織列為最佳農業生態模式。總之，農村生活垃圾雖然在成份上逐漸與城市生活垃圾趨同，但其與城市生活垃圾的不同屬性必然要求農村生活垃圾處理需結合農村特有的環境，走一條特殊的農村生活垃圾循環利用道路。

二、相關法律法規分析

（一）法律

我國有關農村生活垃圾循環利用的法律主要有《環境保護法》、《固體廢物污染防治法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《水污染防治法》等。《環境保護法》屬于基本法和綜合法，在整個環保法律體系中處于核心地位，其對環保的目的、基本原則、管理制度、法律責任等做出原則性規定［3］。其于2014年4月在十二大會常務會議上做了修訂，新修訂的環保法被稱為“史上最嚴的環保法”，主要因其增加了減少廢棄物，生活廢棄物分類處置、回收利用的內容。具體而言，第三十六條規定了國家鼓勵和引導有利于保護環境的產品和再生產品的使用，尤其是國家機關和相關組織采購產品設備時應當以體現環保節能的商品為先。第三十七條規定了地方政府組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用的職責。第三十八條規定了公民應當遵守環境保護法律法規，配合實施環境保護措施，按規定對生活垃圾進行分類放置，減少日常生活對環境造成的損害。其他單行環保法律《固體廢物污染防治法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》等，針對某種環境要素或特定的環境社會關系進行專門調整［4］。《固體廢物污染防治法》體現了循環經濟的理念，其頒布是我國固體廢物管理走向成熟的標志之一。該法對固體廢物污染防治和監督管理做了一般原則性規定，在總則部分提出了固體廢物污染防治的基本原則以促進循環經濟和清潔生產，即實行減少產生量和危害原則，充分合理利用原則和無害化的原則。其中對生活垃圾污染防治的規定主要集中在第三節相關內容中，其中第三十八條對縣級以上人民政府統籌城鄉生活垃圾收集、運輸設施建設和產業發展，提高生活垃圾利用率的職責做了相應規定。該法除第四十九條規定農村生活垃圾污染防治的具體辦法由地方性法規規定外，第三十九至四十八條均是對城市生活垃圾處理的規定，并無直接涉及農村生活垃圾處理的法律條文規定。《清潔生產促進法》從改進設計、工藝、設備、清潔原料使用以及改善管理層面對相關單位組織和個人進行規范。該法屬于促進法，在法律責任上規定與其他法律相比較少。該法并無直接涉及農村生活垃圾處理的法律條文，只在第二十二條對科學使用化肥、農藥和薄膜，改進養殖、種植技術和農業生產廢物資源化做了一般性規定。《循環經濟促進法》旨在促進循環經濟，提高資源利用率。該法針對循環經濟“減量化”、“再利用”、“資源化”三個過程做出了規范并制定了相關的激勵和處罰措施。在該法中，循環經濟不是單純的“再利用”，而是與“減量化”和“資源化”相結合，形成一個完整的鏈接。《循環經濟促進法》直接涉及農村生活垃圾循環利用的法律條文主要有第四十一條規定的“縣級以上人民政府應對建設和完善城鄉生活垃圾分類收集和資源化利用，提高生活垃圾資源利用率履行職責”。除此之外，該法賦予了省、自治區、直轄市政府根據當地實際經濟發展狀況決定是否實行垃圾排放收費制度的權利，并規定了收取的該費用必須用做垃圾處理資金以及國家鼓勵以舊換新、押金等廢物回收的方式。

（二）法規規章層面

我國有關農村生活垃圾循環利用的法規主要有行政法規和地方性法規兩部分。涉及的行政法規有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《危險廢物經營許可證管理辦法》等。其中《村莊和集鎮規劃建設管理條例》制定時間較早，對村莊、集鎮建設規劃做了規范，以改善農村經濟社會的發展。第三十三條規定了單位和個人有責任維護農村容貌、衛生和處理垃圾堆。第三十九條也規定了相應的違法處罰，停止侵害，處以罰款，損失賠償等。地方性法規層面相關立法主要有《天津市市容和環境衛生管理條例》、《浙江省固體廢物污染環境防治條例》、《山東省農村可再生能源條例》、《武漢市實施〈中華人民共和國循環經濟促進法〉辦法》等。各地方也針對具體經濟發展情況，對其管轄區域內的農村地區生活垃圾循環利用做了一些規定，如《山東省農村可再生能源條例》規定了促進農村可再生資源開發利用，保護農村生態環境的相應措施。規章層面涉及生活垃圾循環利用的主要為城市地區，其中也有部分地方政府規章涉及農村地區，如《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規定》、《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》。環境地方政府規章主要有《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》、《南京市生活垃圾分類管理辦法》、《天津市城鎮生活垃圾袋裝管理辦法》、《天津市生活廢棄物管理規定》、《武漢市農村飲用水管理辦法》、《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》等。截至目前，大多地方省政府已經出臺了相關的政府規章，但其中直接涉及農村地區生活垃圾循環利用的內容較城市少，大多立法都集中在城市生活垃圾管理方面。

三、完善我國農村生活垃圾循環利用法律體系的對策建議

（一）進一步完善我國法律法規，適時提高法律位階

在法律中，公平是正義的一種體現，是法律化、規范化了的正義［5］。環境公平關注環境利益和環境風險在不同個人或人群之間的分配。長久以來我國的城鄉二元體制導致了現今農村生活垃圾處理的二元化現狀，即環保仍然屬于“城市中心主義”。“環境公平正義”理念要求我們注重農民環境權的平等實現，改善農村生活環境。新修訂的《環境保護法》明確了地方各級政府分類處置生活垃圾和回收利用廢棄物的職責以及公民對生活廢棄物進行分類放置的義務，這在一定程度上為農村生活垃圾循環利用的責任落實提供了法律基礎。但要真正落實農村生活垃圾循環利用，必須由一套系列的法律法規以及標準文件配合而成，必須依靠具體、操作性強的專門立法。鑒于我國農村地理和人文環境與城市的區別較大，我們不能簡單照搬照抄城市生活垃圾處理的管理經驗，而更應結合當地的經濟發展水平進行相關立法調整，如可依賴農村的種植業和養殖業的發展，促進生活垃圾循環利用和再次利用。

目前我國并未形成一部專門規范農村環境保護的法律，從成本和效率層面考慮，制定專門性的農村環境保護法律不具可行性。因此，筆者建議在原有的法律法規基礎上，增加體現農村生活垃圾循環利用的相關法律條文，以此來保護和改善農村生態環境，逐步控制和治理農村垃圾污染，維護農村生態平衡。此外，除了對農村生活垃圾處理進行一般性規定的《環境保護法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》以外，我國缺乏相應的具體地方性法規規章對農村生活垃圾進行循環利用的規范，有些地方則將相關文件散落于部門和地方規范性文件中。為更好地實現保護農村生態環境，促進農村生活垃圾循環利用，筆者建議適時提高相關文件的法律位階，使其具有更廣泛的約束力。

（二）建立健全農村生活垃圾源頭分類制度

將農村生活垃圾進行源頭分類是實現循環利用的首要步驟。相比當前在城市廣泛推行的生活垃圾分類投放制度，我國廣大農村地區即使有此項制度，其受關注程度也較低。在農村傳統生活中，生活垃圾主要成份中的廚余物質多用于制作畜禽飼料，或回田、回收，故垃圾總體產生量少，對周邊環境產生的影響也不大。但近年來，隨著農村生活方式的改變，特別是庭院養殖的萎縮，傳統的分散式就地消納處理垃圾的方式顯得力不從心［6］。

為進一步推進農村生活垃圾源頭分類以更好地促進農村生活垃圾循環利用，筆者建議首先在相關法律法規文件中明確農村生活垃圾的具體分類內容，可將農村生活垃圾分為五大類：廚余垃圾、灰土垃圾、可再生垃圾、生物質垃圾、有害垃圾。廚余垃圾可用于沼氣生產與有機肥制作；灰土垃圾可以產生砌塊磚以及生產水泥輔料，生產農家肥、填坑造地等；可再生垃圾主要包括廢舊金屬、廢舊塑料、廢舊紙類、廢舊織物等，可收集后出售給加工廠作為原材料重新利用；生物質垃圾可以作為農民生物質燃料的組成部分；有害垃圾則集中后運往有資質和技術的專門企業進行無害化處理。其次，應完善公共參與監督制度。新《環境保護法》第五十七條和四十九條規定了公民、法人和其他組織有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報以及縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處理工作。由此可知，公民對縣級政府的環境監督權對推進農村生活垃圾分類回收具體重要意義。因此，建議在農村生活垃圾分類中完善公共參與制度，即在法律法規中明確確立環境監督權，以及環境監督權的主體、內容和行使方式。再次，應完善地方政府財政資金分配制度。可根據地方政府財政收入資金情況，設立專項的農村生活垃圾分類處理資金，并納入地方政府財政預算，以此來解決當前農村生活垃圾分類處理設施缺乏、不完善，以及保潔費不到位的現象。最后，可確定由地方鄉鎮政府統一配備農村居民每家每戶的垃圾源頭分類配套設施，其中包括不同材質的垃圾桶和編織袋，以及由地方鄉鎮政府采取激勵措施鼓勵農村居民生活垃圾分類回收，如實施有價回收垃圾（除灰土垃圾）措施等。同時，可在農村鄉鎮一級設立具體從事農村生活垃圾管理的相關部門和管理人員，并進一步提高執法人員的專業素質和水平，納入人事編制。

（三）建立農村生活垃圾押金返還制度

我國《循環經濟促進法》對國家鼓勵以舊換新、押金等方式回收廢物予以規定，但未對押金返還制度如何運轉做具體規定。建立農村生活垃圾押金返還制度是農村生活垃圾循環利用的重要激勵政策，具體是指對可能造成污染或可再次利用的包裝商品在購買時要求消費者支付一定的押金費用，其只有在返回該商品包裝時才可獲得這筆押金費用。在農村消費市場中實行押金返還制度主要是依據經濟刺激這一杠桿，用抵押金的返還可保證農村居民不隨意丟棄包裝物。其相對于生產者或銷售者二次回收有用材料具有減少成本，提升效果的優勢。國際上押金返還制度主要應用的是特定種類的飲料，另外在丹麥、芬蘭等一些國家對具有較高汞和錫含量的電池也有應用。值得一提的是該制度也被用于大件商品中，在挪威消費者購買汽車時需要繳納數萬的抵押金，該款只有在該汽車被返還時才能歸還。其旨在循環利用廢舊汽車材料，不僅能從源頭上減少資源浪費，更能減少其造成的土壤、水污染等。鑒于押金返還制度在發達國家中具有廣泛應用又具有成效高、成本低的優勢，建議在我國農村地區結合試點，逐漸推行該項制度，并進一步擴大押金返還制度的應用范圍，完善其運轉系統模式。

［1］丁亞琴.上海城市生活垃圾資源化利用研究［D］.上海交通大學，2009.1-20.

［2］康東，楊登弟，王斌.欠發達地區新農村建設困境與出路［J］.甘肅農業，2010，（1）：4-5.

［3］曹明德，黃錫生.環境資源法［M］.北京：中信出版社，2004.76.

［4］金瑞林.環境法學［M］.北京：北京大學出版社，2007.43.

［5］趙俊.論環境法的理論基礎［J］.華中科技大學學報，2005，（3）:39-43.

［6］裴亮，劉慧明，王理明.基于農村循環經濟的垃圾分類處理方法及運行管理模式分析［J］.生態經濟，2011，（11）:152-155.

Construction of Legal System on Rural Household Waste Recycling

ZHOU Han-xiao

（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou 311300，China）

With the improvement of the rural economy and consumption patterns of rural residents，the number of rural household waste is in sharp increase.The composition of the waste has changed from the traditional easily degradable material to chemical and industrial supplies.Under the dilemma of this rural household waste treatments，the paper put forward a way to recycle rural household waste，which is really fit for the rural background.And this paper analyze the necessity and viability for this way to proposes the suggestion to improve the relevant laws and regulations，the relevant legal hierarchy，and the system of garbage classification and deposit refund.

the rural；waste；cyclic utilization；legal system

D922.683

A

1009-6566（2014）06-0079-04

2014-07-29

周菡瀟（1990—），女，浙江嵊州人，浙江農林大學法政學院環境與資源保護法學專業碩士研究生，研究方向為生態保護法律與政策學。