中日公共圖書館法比較研究

于 琦

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

日本未曾制定專門的公共圖書館法，1950年4月頒布的《圖書館法》是一部規(guī)范公立圖書館和私立圖書館的法律，該法在日本的圖書館法律體系中起到“基本法”的作用[1]。2008年11月，我國文化部召開《公共圖書館法》立法啟動工作會議，成立了起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組與工作組，經(jīng)過3年的努力，截止到2011年12月，《中華人民共和國公共圖書館法》（草案送審稿）報請國務(wù)院法制辦審議。筆者所論中日公共圖書館法比較，以《中華人民共和國公共圖書館法》（草案送審稿）（以下簡稱《公共圖書館法》）與日本《圖書館法》的比較為主，兼及其他有關(guān)政策法規(guī)比較。因為日本的公共圖書館事業(yè)較發(fā)達，其法律保障體系也比較健全，所以進行中日兩國公共圖書館法比較研究，對完善我國公共圖書館法律保障體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。考慮到我國的《公共圖書館法》目前仍處于“送審”階段，尚未正式頒布，且正式頒布時其內(nèi)容必定會有所變化，所以筆者所進行的比較研究應(yīng)該說是一種“預(yù)期性比較研究”或“非正式比較研究”。盡管如此，筆者認(rèn)為這種“預(yù)期性比較研究”是有意義的，因為這種預(yù)期性研究往往能為以后的實然性研究提供某種預(yù)期性或前期性思想資源。

1 中日公共圖書館法現(xiàn)狀

1.1 日本《圖書館法》概況

日本的《圖書館法》于1950年4月20日頒布，同年7月30日施行。這是日本現(xiàn)代圖書館法律體系建設(shè)的開端。該法共3章29條，前后經(jīng)過18次修訂，最近一次修訂案于2008年6月11日通過并實施[2]。該法律主要規(guī)定了圖書館的基本任務(wù)，圖書館員的專業(yè)職務(wù)資格；公共圖書館的設(shè)置主體、管理體制、服務(wù)原則、基本標(biāo)準(zhǔn)及國家的經(jīng)費補助；國家及地方政府對私立圖書館的原則性政策。《圖書館法》在日本當(dāng)今的圖書館法律體系中起著“圖書館基本法”的作用，即它是規(guī)范日本公共圖書館事業(yè)建設(shè)的最基本的法律保障。除了作為“基本法”的《圖書館法》之外，日本的圖書館法律體系中還有諸多相關(guān)法規(guī)，主要包括兩個方面：一是圖書館適用的其他法規(guī)，如《國家公務(wù)員法》《地方公務(wù)員法》《勞動基準(zhǔn)法》等也在圖書館中適用。二是其他法規(guī)中包含的有關(guān)圖書館的規(guī)定，例如，國家和地方自治法律中規(guī)定了圖書館在國家或地方行政系統(tǒng)中的法律地位；《地方自治法》《地方交付稅法》《地方財政法》等法律中規(guī)定了地方政府對圖書館經(jīng)費的保障措施等。

1.2 中國公共圖書館立法概況

由于歷史和國情的原因，我國的圖書館立法嚴(yán)重滯后。但自2005年末起這種情況有了明顯改觀。自2005年起，我國相繼出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進一步加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的意見》，國務(wù)院的國家“十一五”和“十二五”時期《文化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列政策文件。這些政策文件都明確了公共圖書館事業(yè)是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分以及“圖書館立法”在內(nèi)的文化立法的重要性與迫切性。從此我國的圖書館立法開始有了實質(zhì)性進展。

2008年11月，文化部召開《公共圖書館法》啟動工作會議，成立了起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組與課題組；2009年2月至10月，成立課題組并完成《國內(nèi)外圖書館立法資料的收集與分析》《立法背景與必要性、可行性研究》等11個課題報告，為《公共圖書館法》的起草工作奠定了堅實的基礎(chǔ)；2009年11月，文化部根據(jù)立法課題研究成果，形成了《公共圖書館法》初稿，并于2009年12月在中國圖書館學(xué)會年會上征詢了專家意見。經(jīng)過多次討論和反復(fù)修改，《公共圖書館法（征求意見稿）》于2010年3月形成。12月6日，文化部部務(wù)會原則通過了《公共圖書館法（草案送審稿）》。2011年12月21日，《中華人民共和國公共圖書館法》（草案送審稿）報請國務(wù)院審議?！豆矆D書館法》共6章45條，主要內(nèi)容包括：公共圖書館的設(shè)置主體、管理職責(zé)；公共圖書館的基本職能與服務(wù)；文獻信息資源建設(shè)的要求；圖書館館員要求和待遇及公共圖書館應(yīng)履行的法律責(zé)任。

2 中日公共圖書館法的內(nèi)容比較

2.1 關(guān)于圖書館的建設(shè)主體

在我國，“公共圖書館建設(shè)主體”這一概念是在邱冠華、于良芝、許曉霞合著的《覆蓋全社會的公共圖書館服務(wù)體系：模式、技術(shù)支撐與方案》中首先提出來的。他們認(rèn)為，公共圖書館建設(shè)主體是指在一個國家中保障公共圖書館建設(shè)所需經(jīng)費的政府、團體或個人[3]。

2.1.1 日本公共圖書館建設(shè)主體：地方政府是主要建設(shè)主體，中央政府是支持性建設(shè)主體

《圖書館法》第二十條規(guī)定：國家對設(shè)置圖書館的地方政府，在預(yù)算的范圍內(nèi)，可以就圖書館的設(shè)施、設(shè)備所需要的經(jīng)費及其他必要經(jīng)費進行補助[2]。可以看出，地方政府是公共圖書館建設(shè)的主要投入者和管理者，即地方政府承擔(dān)大部分經(jīng)費投入和日常管理成本，而中央政府往往給予地方政府一定的經(jīng)費補貼，為支持性建設(shè)主體。都道府縣政府和市町村政府經(jīng)《圖書館法》授權(quán)，在轄區(qū)內(nèi)建設(shè)公共圖書館，免費為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┓?wù)；國家對按要求履行圖書館建設(shè)責(zé)任的地方政府，給予經(jīng)費補貼；對于不能履行責(zé)任的自治體，國家將收回當(dāng)年補貼，停止發(fā)放新的補貼直到當(dāng)?shù)氐膱D書館水平達到標(biāo)準(zhǔn)要求。這充分體現(xiàn)了日本的地方自治制度，地方政府直接依據(jù)憲法享有自治權(quán)，是獨立于中央政府的法人，同時中央政府擁有統(tǒng)一的調(diào)控職能。

但是，對于公共圖書館經(jīng)費的具體投入辦法，《圖書館法》并沒有具體規(guī)定，而是在其他相關(guān)配套法規(guī)中予以保障，如《地方自治法》把設(shè)置和管理圖書館列為地方政府應(yīng)該處理的公共事務(wù)之一；《地方自治法施行令》規(guī)定，地方政府年度收入與支出的預(yù)算，必須通過法律規(guī)定確定具體的款項科目；《地方自治法施行規(guī)則》詳細羅列了都道府縣和市街村政府年度支出的具體科目，所有科目分為款、項、目、綱4個層次，在“教育費·社會教育費”款項下，列有“圖書館費”科目；《地方財政法》第5條規(guī)定，地方政府可以通過發(fā)行地方債的形式籌措部分地方財源，地方債所承擔(dān)的圖書館建設(shè)費，不能超過地方政府所負(fù)擔(dān)的建設(shè)總經(jīng)費的75%[4]。

2.1.2 中國公共圖書館建設(shè)主體：縣級以上人民政府

《公共圖書館法》第三條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障公共圖書館的各項經(jīng)費，公共圖書館的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，不得挪作他用?？梢钥闯?，縣級以上政府是我國公共圖書館的建設(shè)主體，按行政區(qū)劃分層設(shè)置，即中央政府、省級政府、市（地）政府和縣政府。縣級以上人民政府不僅負(fù)責(zé)本地區(qū)的公共圖書館建設(shè)，同時還負(fù)責(zé)城市街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)點的建設(shè)。

同日本《圖書館法》一樣，我國《公共圖書館法》中沒有明確規(guī)定保障公共圖書館經(jīng)費投入的具體比例。我國目前有若干部地方性公共圖書館法規(guī)和十幾部地方性公共圖書館行政規(guī)章。這些地方性法規(guī)和行政規(guī)章雖然都規(guī)定了圖書館經(jīng)費來自同級政府的財政撥款，但都只是宏觀性的、原則性的政策規(guī)定，具體的經(jīng)費構(gòu)成、在地方財政收入中所占的比例等細節(jié)問題并沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致各級政府對圖書館的經(jīng)費投入數(shù)量在很大程度上取決于政府官員的個人偏好或一時的隨機決斷；應(yīng)該涉及圖書館經(jīng)費投入的有關(guān)配套法規(guī)中也沒有關(guān)于圖書館的預(yù)算規(guī)定，例如《中華人民共和國預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》就如此。可見，我國公共圖書館經(jīng)費投入缺乏明確的規(guī)范性制度保障。

2.2 關(guān)于圖書館的管理主體

管理主體（或叫決策主體），是指在一個治理單元內(nèi)負(fù)責(zé)圖書館管理事務(wù)的管理機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)圖書館運行和發(fā)展的決策及其監(jiān)督實施事務(wù)[6]。

2.2.1 日本公共圖書館的管理主體：地方政府教育委員會

《圖書館法》第十三條規(guī)定：公立圖書館館長或設(shè)置該館的地方政府教育委員會，可設(shè)置必要的圖書館專業(yè)性職員、事務(wù)性職員和技術(shù)性職員。第十四條規(guī)定：公立圖書館可設(shè)圖書館協(xié)議會。圖書館協(xié)議會是就圖書館的運營回答館長咨詢、就圖書館開展的圖書館服務(wù)向館長提出建議的機構(gòu)[2]。由此可見，日本公共圖書館的管理主體是地方政府教育委員會，圖書館協(xié)議會是館長的咨詢機構(gòu)，是一個附屬機構(gòu)，并不是行政決策機構(gòu)。日本《圖書館法》的母法是《社會教育法》，《圖書館法》第一條開宗明義地指出，“本法律依據(jù)《社會教育法》的精神，就圖書館設(shè)置及運營的必要事項加以規(guī)定”?！渡鐣逃ā分?，把公民館與圖書館、博物館都界定為服務(wù)于社會教育的機構(gòu)[2]，因此公共圖書館的管理主體自然是主管教育的教育委員會。而圖書館協(xié)議會是地方教育委員會“可以設(shè)立的附屬機構(gòu)”，并不是“必須設(shè)立的附屬機構(gòu)”，因此從客觀上削弱了圖書館協(xié)議會的影響力。于是日本不少圖書館人士認(rèn)為，“作為一個咨詢建議機構(gòu)，其功能和作用有待進一步提高”[2]。

2.2.2 中國公共圖書館管理主體：文化主管部門

《公共圖書館法》第四條規(guī)定：國務(wù)院文化主管部門負(fù)責(zé)全國公共圖書館事業(yè)的管理工作；縣級以上地方人民政府文化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館事業(yè)的管理工作。可見我國公共圖書館的管理主體是文化主管部門?！豆矆D書館法》第一條就明確指出“根據(jù)憲法，制定本法”。我國現(xiàn)行憲法第22條第1款規(guī)定：“國家發(fā)展……圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性文化活動?！币簿褪钦f，我國憲法明確規(guī)定了圖書館屬于文化事業(yè)，據(jù)此把文化行政主管部門確認(rèn)為公共圖書館的管理主體具有憲法依據(jù)。

《公共圖書館法》沒有明確規(guī)定設(shè)立類似日本圖書館協(xié)議會的咨詢機構(gòu)，但在我國的地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章卻大都做出了明確規(guī)定。如《北京市圖書館條例》第十三條規(guī)定：市文化行政主管部門組織成立圖書館專家委員會，并應(yīng)當(dāng)就下列事項征詢圖書館專家委員會的意見：①圖書館的發(fā)展規(guī)劃；②圖書館的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案；③圖書館的業(yè)務(wù)規(guī)程。再如《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》第六條規(guī)定：市主管部門成立圖書館專家委員會，市主管部門對下列事項應(yīng)征詢專家委員會的意見：①公共圖書館發(fā)展規(guī)劃；②公共圖書館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案；③公共圖書館的館舍建筑設(shè)計方案；④公共圖書館業(yè)務(wù)規(guī)程；⑤公共圖書館業(yè)務(wù)工作；⑥公共圖書館管理等重大問題。然而，我國地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章中建議設(shè)立的圖書館專家委員會，如同日本的圖書館協(xié)議會只是一種咨詢機構(gòu)，其參與決策的作用非常有限。所以，無論是日本的公共圖書館管理主體還是中國的公共圖書館管理主體，有一個共同點，即其管理主體都是行政主管部門——日本為教育行政主管部門，中國為文化行政主管部門。也就是說，日本和中國的公共圖書館管理體制，都采取了政府管理模式。這種政府管理模式，與美國、澳大利亞等國實行的非政府管理模式——圖書館理事會為管理主體的制度模式有很大不同。圖書館理事會制度，是指由理事會來行使決策權(quán)力的圖書館管理體制，圖書館理事會是圖書館事務(wù)的集體管理主體[6]。圖書館理事會制度的具體運行模式是：由圖書館理事會行使決策權(quán)力；館長及其副職構(gòu)成管理層，行使執(zhí)行理事會決策的權(quán)力；政府監(jiān)督部門、社會監(jiān)督部門和理事會內(nèi)部監(jiān)督部門共同構(gòu)成監(jiān)督層。這一制度體現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)分離的管理理念，體現(xiàn)了公共服務(wù)供給中“去行政化”的治理理念。

2.3 關(guān)于圖書館員準(zhǔn)入資格

日本《圖書館法》第五條規(guī)定，符合以下各項任何一項者具備司書資格：（1）大學(xué)畢業(yè)并曾在大學(xué)履修了文部科學(xué)省令中規(guī)定的圖書館課程者；（2）大學(xué)或高等專科學(xué)校畢業(yè)，并曾接受規(guī)定的司書培訓(xùn)的結(jié)業(yè)者；（3）任以下職務(wù)時間總計3年以上并曾接受下條規(guī)定的司書培訓(xùn)的結(jié)業(yè)者：①候補司書的職務(wù)；②國立國會圖書館或大學(xué)和高等專科學(xué)校附屬圖書館的職員中相當(dāng)于候補司書的職務(wù)；③除兩項所列職務(wù)外，官公署、學(xué)?；蛏鐣逃O(shè)施中由文部科學(xué)大臣制定的社會教育主管、學(xué)藝員及其他候補司書同等以上的職務(wù)[2]?？梢钥闯?，日本圖書館員資格的取得條件是確定的，既有對學(xué)歷的一般要求，又有對專業(yè)知識的要求。而且關(guān)于培訓(xùn)也做出了明確的規(guī)定，《圖書館法》第六條規(guī)定：（1）司書和候補司書的培訓(xùn)必須由文部科學(xué)大臣委托的大學(xué)進行；（2）關(guān)于司書和候補司書的培訓(xùn)課程、應(yīng)履修的科目、學(xué)分及其他重要的事宜，由文部科學(xué)省令規(guī)定，但是必修課程的學(xué)分，不得少于15學(xué)分[2]。

我國的《公共圖書館法》第三十八條規(guī)定：公共圖書館應(yīng)配備與職能相適應(yīng)的工作人員；公共圖書館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識與技能；國家對特定崗位工作人員有職業(yè)資格要求的，從其規(guī)定。

從以上可以看出，中日兩國圖書館法對圖書館員準(zhǔn)入資格的規(guī)定截然不同。相比較而言，日本的有關(guān)規(guī)定既明確又詳細，而中國圖書館員資格的取得條件是相對不確定的，既表現(xiàn)在關(guān)于圖書館員學(xué)歷的規(guī)定上，也表現(xiàn)在對圖書館員專業(yè)知識的要求上，而且其表述語言模糊不清，看不出圖書館館員具體應(yīng)該具備何種學(xué)歷、何種專業(yè)知識、何種技能。因此，為了保證圖書館從業(yè)者的職業(yè)素養(yǎng)，我國以后的圖書館立法應(yīng)該明確圖書館職業(yè)準(zhǔn)入資格及其認(rèn)證制度，使圖書館員這一職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

2.4 關(guān)于為弱勢群體服務(wù)

日本《圖書館法》中并沒有關(guān)于為弱勢群體服務(wù)的專門規(guī)定，但基于其制定的《公立圖書館設(shè)置及運營方面的期望標(biāo)準(zhǔn)》中提出了具體要求。該《標(biāo)準(zhǔn)》第二章第四條規(guī)定：為了充實面向兒童和青少年的服務(wù)，應(yīng)在確保必要的活動空間的同時，致力于收集和提供兒童及青少年用圖書，開展旨在推動兒童和青少年讀書活動的聽讀活動；通過配備信息設(shè)備等提供新型的圖書館服務(wù)，加強與學(xué)校等教育機構(gòu)的合作；為了充實面向高齡人群的服務(wù)，除了配備供高齡人士使用的設(shè)施之外，還應(yīng)配備并充實大字本資料以及放大讀書器等器材，同時與相關(guān)機構(gòu)和團體進行合作，致力于提供圖書館使用幫助、當(dāng)面朗讀以及送書上門等圖書館服務(wù)項目；為了充實面向殘障人群的服務(wù)，除了配備供殘障人士使用的設(shè)施之外，還應(yīng)配備并充實盲文資料、錄音資料、手語以及含字幕的影像資料，以及與利用上述資料相關(guān)的機器和器材……通過手語等必要手段加強與殘障人士的聯(lián)系，致力于提供圖書館使用幫助、當(dāng)面朗讀以及送書上門等圖書館服務(wù)項目[2]。

中國《公共圖書館法》第三十四條規(guī)定：公共圖書館應(yīng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點，提供適合其需要的文獻信息資源、設(shè)施、設(shè)備和服務(wù)；公共圖書館應(yīng)設(shè)置盲人閱覽區(qū)域。顯而易見，我國《公共圖書館法》對于弱勢群體服務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的操作性。因此待《公共圖書館法》出臺之后，應(yīng)該立即出臺相應(yīng)的實施細則，明確規(guī)定為弱勢群體讀者服務(wù)的具體內(nèi)容及其要求。

3 日本圖書館立法對我國的啟示

3.1 啟示之一：較健全的法律保障體系

日本的圖書館立法體系比較健全，既有專門法也有相關(guān)法規(guī)，既有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又有行業(yè)自律規(guī)范。圖書館專門法有《國立國會圖書館法》《圖書館法》《學(xué)校圖書館法》，還有其實施細則如《圖書館法施行令》《學(xué)校圖書館法施行規(guī)則》等；相關(guān)法規(guī)如《社會教育法》《地方自治法》《地方財政法》等；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有《關(guān)于公立圖書館設(shè)置及運營的基準(zhǔn)》《大學(xué)圖書館基準(zhǔn)》等；自律規(guī)范有《圖書館自由宣言》《圖書館員倫理綱領(lǐng)》。我國目前的圖書館立法體系主要由4部分構(gòu)成：一是地方性圖書館法規(guī)和行政規(guī)章，如《北京市圖書館條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》《上海市公共圖書館管理辦法》等；二是系統(tǒng)性行政規(guī)章，如《中國科學(xué)院文獻情報工作條例》《高等學(xué)校圖書館規(guī)程》等；三是國家級標(biāo)準(zhǔn)，如《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》等；四是行業(yè)自律規(guī)范，如《圖書館服務(wù)宣言》和《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則（試行）》。與日本相比，我國圖書館立法體系最大的缺陷是尚未制定出全國性圖書館專門法。正因為缺乏圖書館專門法，所以我國的其他法律法規(guī)中很少涉及圖書館方面的內(nèi)容，由此造成了“相關(guān)法規(guī)”的缺失。

3.2 啟示之二：立法規(guī)范私立圖書館

日本《圖書館法》的規(guī)范對象明確分為公立圖書館和私立圖書館，對私立圖書館與教育委員會的關(guān)系、與政府的關(guān)系、入館費等都作出了規(guī)定。而我國的《公共圖書館法》沒有把民營圖書館納入法制規(guī)范的對象。從山東濟寧的科教圖書館、山東小河村的小河圖書館、杭州西湖的張銘音樂圖書館、杭州的益知圖書館以及北京的立人鄉(xiāng)村圖書館，可以看出我國民營圖書館正在迅速發(fā)展，成為圖書館事業(yè)的重要補充力量。國家《十一五時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，“支持民辦公益性文化機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵民間開辦博物館、圖書館等，積極引導(dǎo)社會力量提供公共文化服務(wù)”。所以，我國的圖書館立法有必要將其納入規(guī)范對象，實現(xiàn)民營圖書館發(fā)展的法制化、規(guī)范化。

3.3 啟示之三：內(nèi)容的詳盡性

日本圖書館立法內(nèi)容的詳盡性，非常值得我國認(rèn)真學(xué)習(xí)與借鑒。例如日本《公立圖書館的任務(wù)與目標(biāo)》中對圖書館的設(shè)施作出了具體的規(guī)定：圖書館建筑必須反映圖書館方面的構(gòu)想，因此圖書館建筑計劃書的設(shè)計者必須傾聽居民的意向；圖書館最好是一幢單獨的建筑，圖書館處于居民生活活動線上，因此其地理位置應(yīng)該較為優(yōu)越[2]。而我國《公共圖書館法》則只是規(guī)定：公共圖書館應(yīng)配備與其職能相適應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，制定相應(yīng)的管理制度，確保設(shè)施設(shè)備正常運行。再如日本《大學(xué)圖書館設(shè)施計劃要項》規(guī)定，目錄廳的面積為藏書1000冊/0.41平方米；學(xué)生閱覽席的面積為1席/1.8平方米，研究者閱覽席的面積為1席/2.5平方米；開架收藏150冊/1平方米，閉架收藏180冊/1平方米，新建圖書館預(yù)留的收藏空間應(yīng)滿足10～15年藏書增加需要[1]。而我國的《高等學(xué)校圖書館規(guī)程》只是規(guī)定：館舍建筑應(yīng)充分考慮學(xué)校發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)現(xiàn)代化管理的需要，滿足圖書館業(yè)務(wù)功能的要求，具有調(diào)整的靈活性。顯而易見，我國的圖書館法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定都過于模糊和籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

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