論我國小額貸款公司的市場退出機制

陳 琳

（華東政法大學，上海 200042）

據中國人民銀行統計，截至2012年6月末，全國共有小貸公司5267家。但是，小額貸款公司的監管問題重重，這是由小額貸款公司的行業監管布局混亂、法規可操作性有待細化、法理依據薄弱造成的。其中，我國還未建立嚴謹的小額貸款公司退出機制。筆者根據現行法律規定和學理概念對小額貸款公司的法律性質和現狀予以探索，對我國小額貸款公司的市場退出監管提出完善建議，以期對我國小額貸款公司乃至農村金融改革與金融創新有所裨益。

一、小額貸款公司的法律性質認定

金融機構的監管往往是由其法律性質確定。但是對于小額貸款公司的法律性質，法律并沒有明確的規定，導致學界對此尚有爭議。有的學者認為，小額貸款公司的非銀行金融機構特性明顯[1]，有的學者則發現其具有普通工商企業的性質[2]。筆者從現實出發，探討小額貸款公司的法律性質，并從學理的角度予以分析。

（一）小額貸款公司是否具有金融機構的特性

金融，是各種社會經濟成分（企業、家庭、個人等）為了相互融通資金，以貨幣對象進行的信用交易活動。[3]可見，小額貸款公司是否具有金融機構的特性，應該根據其是否從事金融活動來判斷。小額貸款公司經營貸款業務，而貸款業務是銀行業金融機構從事的傳統行業。不管融資的資金來自何處，這樣的業務明顯地具有融資的性質，都應使得小額貸款公司具有金融機構的特性。

（二）小額貸款公司是否認定為非銀行類金融機構

從小額貸款公司的設立、監管方面來看，小額貸款公司不宜被認定為非銀行類金融機構。首先，由《中華人民共和國中國人民銀行法》可知，金融機構是由銀行業金融機構和其他金融機構組成，是為列舉法的立法模式，小額貸款公司并不包含在內。其次，小額貸款公司設立的審批部門為省級政府主管部門，監管也是由省級政府主管部門監管。而非銀行金融機構的設立由銀監會批準、監管由銀監會監管。二者之間的監管體制存在巨大差異，無法認定為非銀行金融機構。

（三）小額貸款公司應如何認定

由以上分析可知，小額貸款公司具備了金融機構的特性，但又在認定為非銀行類金融機構時遭遇法律障礙。因此，可將小額貸款公司認定為準金融機構較為合適。

二、小額貸款公司的退出機制在我國的發展現況

小額貸款公司承擔了本來應由政府承擔的一些職能，但是政府對其政策支持不夠，現行法律規定也沒有注意到其特性，只是將其定位為一般的公司，沒有為其設置特殊的市場退出機制。

（一）我國對于小額信貸公司的退出機制的一些法律規定

科學合理的退出機制在優勝劣汰的市場競爭中是必不可少的，它是擺脫市場滯后、盲目的良方，而政府在這其中更是必須擔任守夜者的角色，出臺法律法規，以社會公共權力保障市場安全。我國法律法規明確規定了小額貸款公司的三大退出方式：解散、破產或轉制為村鎮銀行。

《關于小額貸款公司試點的指導意見》中指出，小額貸款公司可以破產和解散，小額貸款解散的，依照《中華人民共和國公司法》清算。依照法律法規運營，并且不存在不良信用記錄的小額貸款公司，在股東自愿的前提下，可以根據《村鎮銀行組建審批指引》、《村鎮銀行管理暫行規定》改制為村鎮銀行。

（二）我國對于小額信貸公司退出機制規定的不足

1.小額貸款公司的解散和破產。小額貸款公司的解散和破產參照《中華人民共和國公司法》進行，顯然是沒有將小額貸款公司的高風險特征納入考量，《關于小額貸款公司試點的指導意見》和《上海市小額貸款公司管理實施辦法》的簡單規定并沒有顧及小額貸款公司的準金融機構特性。對于小額貸款公司市場退出監管的規定還遠遠不能滿足現實的需要。

2.小貸公司轉制村鎮銀行的障礙。首先，轉制成村鎮銀行有一定的好處，資金源頭擴大、稅收歧視問題得到一定解決，但是小額貸款公司的本身機制優勢在轉變為村鎮銀行之后將會弱化，利率的限制向銀行看齊、控股權和經營權的出讓、正規金融機構對村鎮銀行投資積極性不高都是問題。

其次，監管主體從省級政府主管部門到銀監會的轉變帶來新的挑戰。因為現有小額貸款公司數量大，如果轉制成村鎮銀行變成小額貸款公司的發展趨勢，那么新增的村鎮銀行，會對監管格局、資源甚至是監管方式帶來壓力。

再次，由于村鎮銀行剛剛開始運行，經驗少，難免存在較多的難題，麗江古城的村鎮銀行，自從2010年設立之后，就存在不少監管難題，另地方監管部門叫苦連連。[4]

最后，縣一級的監管力量薄弱。縣一級的小額貸款公司轉制成功之后，對于縣一級的機構、人員、制度設計等監管提出了更高的要求，恐怕與監管需求無法匹配。

3.股東退出機制未在小額貸款公司中設立。我國目前對于小額貸款公司的市場退出機制并未涉及股東的退出，僅有對小額貸款公司的強制退出的規定。溫州市龍灣區的《關于進一步規范引導龍灣區小額貸款公司健康發展暫行辦法》規定小貸公司擅自變更股東，將按其嚴重程度分別采取約談董事或高管，全區通報、設置風險警示，暫停業務、責令整改等措施。

三、建立嚴謹的退出機制的必要性

（一）實現小額貸款公司優勝劣汰的暢通渠道

市場競爭的基本法則是有進有退，在建立合理的準入制度的同時，也要注意建立完善的市場退出機制。這可以為小額貸款公司在激烈的競爭環境中實現優勝劣汰提供暢通的渠道。

（二）市場呼喚小額貸款公司的退出機制

遼寧省是金融辦正式出臺“退出機制”的第一家，該“退出機制”試行后，去年遼寧省有14家小貸公司因嚴重違規經營被取消了經營資格。除此之外，合肥市將健全地方金融組織的科學退出機制，對在經營中出現重大風險且未整改到位的小額貸款公司，按程序取消其經營資格。[5]山西省在對違規現象的處罰中，批復后長期沒有開業的“空殼公司”將清退。

目前5000多家機構存在的風險無法準確評估，亟須徹底打通退出機制。

四、完善小額貸款公司退出機制的幾點思考

（一）通過分級監管，完善小額貸款公司的退出機制

我國的小額貸款公司的發展與國際水平相比，還處在一個比較初級的階段。現有的《商業銀行法》并不適用于小額貸款公司。因此，在未來將要制定的法規或部門規章中，應針對不同的小額貸款公司采取不同的市場退出監管模式。[6]

1.一般的非政府組織小額貸款公司。對于一般的非政府組織小額貸款公司而言，應適用寬松靈活的非審慎性市場退出監管體系。《山東省小額貸款公司分類評級辦法》（以下簡稱“《評級辦法》”）是全國首個對小額貸款公司實施分類監管的文件，其他地方大多沒有規定分類監管。而《評級辦法》也僅在第二十七條規定“對列入V（2）級的小額貸款公司，省金融辦提交省級聯席會議討論決定，可根據有關規定，取消其試點資格。”對于小額貸款公司強制退出機制，沒有設立具體的標準。這可以說是全國對于小額貸款公司退出監管的一個縮影。筆者認為，可以在全國建立一個統一的標準來規制小額貸款公司的退出。如果由全國統一制定標準，地方制定具體的操作性問題的規定，則可以避免這一問題，并且可以在全國進行統一的協調。

但是，在現行的二元監管體系下，小額貸款公司監管構架仍然缺失最為重要的一環即銀監會的監管。2003年，國家將農村信用社的監管交給地方政府，人民銀行與地方政府砸進了數億萬元進行重組，但整個行業仍然一地雞毛。信用社有自身原因，但是地方監管難逃其咎。將小額貸款公司的監管主體轉變為銀監會，但是對于小額貸款公司，可以設置不同于商業銀行的監管標準，從而避免地方監管的弊端，也可以在全國的范圍內形成有效的監管。

2.小額貸款公司轉制村鎮銀行。小額貸款公司轉制村鎮銀行導致監管資源、監管方式的新挑戰問題，以及縣域監管力量薄弱的問題可以通過分級監管來解決。將評級結果作為分類監管的依據，在地方進行小額貸款公司轉制試點。對于排名靠前，評級優秀，在貸款規模、資產質量、風險控制體系、吸收公眾存款規模、內部治理結構等方面達到一定條件之后的小額貸款公司，應允許其按照法律框架的要求升級和轉型為銀行類的正規金融機構。循序漸進，可以解決監管資源不足、經驗不足的問題。

然而，根據2009年出臺的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，小額貸款公司轉變為村鎮銀行，要以銀行業金融機構作為主發起人。由此，小額貸款公司的民間資本喪失對小額貸款公司的控制權，也失去了民間資本的原有的意義。

因此，筆者認為可以通過設置股權結構來解決目前存在的問題。應該以原來的股東為主要組成，銀行的股份占比在20%較為恰當，不宜做最大股東。如此則可以達到讓轉變后的村鎮銀行資金服務農村市場的目的，并且可以培育農村的金融市場，作為農村信用社的重要補充。

（二）建立小額貸款公司的接管與托管制度

《小額貸款公司指導意見》指出，小額貸款公司的解散、破產適用《中華人民共和國公司法》。小額貸款公司既具有準金融機構的特性，又為“三農”和微型企業提供金融服務，體現了公益性目標。小貸公司利用自身資金進行放貸，涉及到相關的資本市場。以小貸公司的發展速度，必然會涉及到其他如擔保、保函等業務和對外投資、交易等。因此也應按照《中華人民共和國商業銀行法》關于銀行破產和解散的類似規定，按照我國有關金融類機構的破產規定執行，設立接管和托管制度。

由于小貸公司具有公共性和專業性的特點，其具有特殊的客戶群體，如果監管機構不考慮公共利益，不將其金融機構的特性納入考量，必然會對公共利益造成損害。而接管和托管的制度在小額貸款公司監管制度中的建立，不僅可以使得小額貸款公司借助托管機構的專業優勢，并且有利于小額貸款公司抵御運營風險，恢復經營能力。

但是，監管部門也應時刻注意小額貸款公司經營的自主權不因托管和接管制度的設立而完全喪失，所以，應當設立有條件的接管和托管制度，使之有別于商業銀行的托管和接管。

（三）建立小額貸款公司的股東退出機制

小額貸款公司的經營具有較大的風險，包括流動性、信用和操作方面的風險。除此外，企業資信調查成本較高，對股東的綜合能力要求高，具體表現在自身資源、風險控制能力和合規經營意識方面。在控制風險難度加大的情況下，對小額公司經營沒有信心的股東，自愿性地退出將會是一個很好的方法。不僅保障了小額貸款公司經營的連續、穩定，也可以保證股東的權利，從而免除投資者的后顧之憂，吸引更多的資本投入。

[1]李有星，郭曉梅.論我國小額貸款公司的監管定位與核心原則[J].中國商法年刊，（2008）:407-414.

[2]陳穎健.小額貸款公司監管的法律思考[J].金融與法，2010（3）.

[3]汪鑫.金融法學[M].北京：中國政法大學出版社，2007.23.

[4]袁國材.小額貸款公司轉型村鎮銀行芻議[J].時代金融，2012(10):123-126.

[5]合肥日報.合肥市加強小貸和擔保公司監管.http://www.ah.xinhuanet.com/hfnews/2012-07/26/content_25514678.htm，2013.10.29

[6]王曙光.小額信貸監管應實行分類指導[N].中國城鄉金融報，2008年9月10日（B03）.