破解地方債，怎么做

本刊評(píng)論員

近期陸續(xù)召開(kāi)的地方兩會(huì)上，約束、防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為許多地方政府工作報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

審計(jì)署2013年年末發(fā)布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，五級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額為20.7萬(wàn)億元。這比此前一些國(guó)際投行及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)估算的規(guī)模要低得多，平息了不靠譜的炒作。同時(shí)，從負(fù)債率、政府外債占GDP比率、債務(wù)率及逾期債務(wù)率等指標(biāo)來(lái)看，中國(guó)政府性債務(wù)均處于國(guó)際通行的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。

債務(wù)審計(jì)就像體檢。從“體檢”結(jié)果來(lái)看，雖然目前各項(xiàng)指標(biāo)多在正常值范圍以?xún)?nèi)，但一些苗頭性、傾向性的隱患如不重視并及時(shí)排除，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的健康可能因?yàn)閭鶆?wù)隱患的突然爆發(fā)而出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

對(duì)這次審計(jì)暴露出的地方政府債務(wù)隱憂(yōu)，我們沒(méi)有理由不予以高度重視。

首先是地方政府債務(wù)占比偏高。負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，中央政府債務(wù)占比為52.6%，地方政府債務(wù)占比近半。而西方各國(guó)中央政府債務(wù)一般占據(jù)全部政府債務(wù)的大部分。例如，2011年德國(guó)中央政府債務(wù)占全部政府債務(wù)的比例為63.6%，法國(guó)為81.8%，英國(guó)為95.5%。

中央政府具有更高的財(cái)政能力及財(cái)政自由度，有助于控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)擴(kuò)散。而地方政府負(fù)債偏高，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，統(tǒng)籌防控債務(wù)危機(jī)擴(kuò)散的難度更大。

其次，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，一些地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，償還壓力較大。審計(jì)結(jié)果表明，2010年底到2013年6月期間，省、市、縣三級(jí)政府債務(wù)余額增加3.87萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)19.97%，其中縣級(jí)政府年增長(zhǎng)率甚至高達(dá)26.59%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了同期中國(guó)GDP增長(zhǎng)的速度，甚至也超過(guò)了同期財(cái)政收入的增長(zhǎng)率。

第三，土地財(cái)政問(wèn)題與地方政府債務(wù)問(wèn)題交織，可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)公告顯示，從已支出的債務(wù)資金投向來(lái)看，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、農(nóng)林水利等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域涉及的土地出讓金收入，成為政府性債務(wù)的重要支撐和底氣來(lái)源。

在市場(chǎng)向好、房地價(jià)攀升預(yù)期強(qiáng)烈的背景之下，這些資產(chǎn)（例如因土地收儲(chǔ)舉債而積累的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)等）固然是作為可靠?jī)攤Ｕ系膬?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，但一旦出現(xiàn)日本上世紀(jì)80年代末那樣的土地神話(huà)破滅的情況，價(jià)格上升預(yù)期就會(huì)逆轉(zhuǎn)，地方政府債務(wù)狀況將急劇惡化，所謂的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)價(jià)值將大幅縮水，甚至誘發(fā)地方政府破產(chǎn)。

此外，還要嚴(yán)防金融部門(mén)成為擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的助推器。

從資金來(lái)源看，目前地方性債務(wù)融資的第一大渠道是銀行。銀行面對(duì)地方政府長(zhǎng)期以來(lái)的“權(quán)威”與“信譽(yù)”，也往往傾向于低估向地方融資平臺(tái)提供資金的風(fēng)險(xiǎn)，甚至弱化審批，放松盡職調(diào)查等方面的要求。這反過(guò)來(lái)又會(huì)激勵(lì)融資平臺(tái)過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而擴(kuò)大融資規(guī)模。一旦風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)被引爆，將迅速傳導(dǎo)到金融領(lǐng)域，進(jìn)而通過(guò)金融渠道，也許會(huì)將地方性風(fēng)險(xiǎn)放大為全面的危機(jī)。

因此，防范和應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能依靠臨陣磨槍?zhuān)荒芪从昃I繆。應(yīng)致力于將隱性債務(wù)顯性化，同時(shí)推廣市政債，避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上解和蔓延。從發(fā)債體制改革、地方政府職能轉(zhuǎn)換等方面入手，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)狀況的考核，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，建立長(zhǎng)效解決問(wèn)題機(jī)制。這理應(yīng)是從根本上打破原有政府治理與政績(jī)確定規(guī)則，進(jìn)行真正的進(jìn)取性改革和制度創(chuàng)新。endprint