理解城鎮化戰略的正當性

呂承文

（蘇州大學中國特色城鎮化研究中心，江蘇蘇州 215123）

理解城鎮化戰略的正當性

呂承文

（蘇州大學中國特色城鎮化研究中心，江蘇蘇州 215123）

城鎮化戰略是屬于國家層面的關于經營、調整及改造城市（鎮）公共資源的重大公共政策總和，它包括了“化城鎮什么”的初衷設定和“怎么化成城鎮”的政策方式兩大方面。從這兩大方面著眼，可以對城鎮化戰略進行一個戰略性的正當性評判。其起源于政治哲學，在中國社會主義背景下以馬克思主義的“一切為了人”為根本價值導向。在初衷設定層面，城市（鎮）公共資源的非排他性和非競爭性所衍生的相對公平性正是正當性的一個重要內涵。在政策方式層面，制度結構的公共政策如何實現公平、公正及公開的價值取向，也是正當性的又一要義。

城鎮化；戰略；正當性

城鎮化戰略是屬于國家層面關于經營、調整及改造城市（鎮）公共資源的重大公共政策之集合。簡言之，城鎮化戰略就是關于“化城鎮什么”和“怎么化成城鎮”的問題。當這些所要關心的問題上升為國家戰略時，它的本身就存在一個重心在于“合理、合法、合適及恰當與否”的正當性揣度與考慮。理解城鎮化戰略的正當性內涵是展開本課題研究的首要環節。

一、正當性：城鎮化戰略評判

正當性原本是一個哲學或者倫理學層面的定性概念，它的普遍定義是“事物的本質屬性及發展規律與理論及現實之間的關聯匹配程度顯示”。正當性大致有這么幾層含義：第一種是最經典的描述，即洛克的“人民的福利是最高的法律”，也就是將正當性與人們的福祉緊密聯系起來；第二是政治合法性的價值確定，恰如政治社會學李普賽特所言：“公民按照政府的價值觀念來確定是否符合他們的價值觀念來確定該制度是否合法，以據此對政府行為作出判斷”，或者站在政府立場的便是“現代民主政府的一個核心價值是‘回應’，即政府行為能達到‘與人民的偏好相一致’。”第三是構成能力基礎的政治制度屬性，如“政府制度的公正性是政府有效能力的基本因素，是政府能量積累的必備條件，也是政府力量在治理活動中產生積極效應的基礎”［1］，因為“對于政府權力的擔憂一直困擾著人們。為了避免“服務的工具”演變成“奴役的武器”這一“權力悖論”發生。”［2］等等。這也就是說“正當性”概念雖然源自形而上的哲學與倫理學，但是，它自身卻是多學科視角的。如果說哲學統籌（或者指導）全部文科（乃至理工學科），那么，對與這些本源來自于哲學并較之形而下的其他各門類文科學科（如政治學、公共管理學、社會學、經濟學、法學等）而言，它們的多維學科視角領域實質正是把哲學層面的“正當性”概念更加具體化、更加形象化和更加現實化。

有學者認為：“政策議程缺乏實質性的道德話語”［3］。政策本來是一種政治技術工具，若要其嚴格遵守人們定下的公正取向的政治哲學實屬不易。于是，就這個技術理性著眼，城鎮化戰略作為一種公共政策范式，對于考察它的正當性則有不外乎政治哲學又超乎政治哲學的重要意義。政治哲學含有理論意義非常突出的道德話語，對一切社會現象與事物都具有相當的價值評判效果，因此，城鎮化戰略需要這么一種戰略性的政策評判。

在社會主義中國，馬克思主義理論無疑是指導中國城鎮化戰略適應國情與社情而推行的重要哲學基礎，而且，其他學科（還包括城市規劃學）也便在這個哲學基礎之上來更有現實價值導向意義地為城鎮化戰略的正當性研究提供知識性儲備和理論研究成果。在馬克思主義理論中，關于人的理論是其中重要的組成部分，主要描述“人是一切發展的目的”，“解放人是根本目的”等問題。從本質來看馬克思主義是人類解放的學說。整個馬克思主義，就是圍繞著“人類解放”的這個歷史主題，以闡明人的社會本質，展示人的發展方向，尋求人的解放道路為基本內容而形成和發展起來的［4］。

馬克思站在人本主義的立場在《論猶太人問題》中對人類解放進行了回答：“任何一種解放都是把人的世界和人的關系還給人自己。”這也就啟示我們在城鎮化過程中也必須遵循這個“以人為本”的自然發展規律。當然，城鎮化的時代必然性和現實直覺性也賦予了這里抽象的“人”的概念的具體所指內涵：它包括了包含農民、市民等階層在內的所有公民的總和。而且，放到我們的現實生活之中，這里的“人”更是從抽象的，籠統的集體所指概念轉化成為具體的、鮮活的自由個體內涵。正如馬克思的對人的本質性定義：“人的真正的社會聯系”。

一切即為“人”這個發展目的，馬克思的理論就其最本質的方面來說是一種革命性的本體論追求：把人從一切“非人”或“異化”的狀態中“解放”出來［5］。但對于“人”而言，最起碼最至關重要的自然當屬常言所道的“衣食住行”。換句話來說，就是在城鎮化過程中為了保證更多的人充分享受城市美好生活（自由平等地利用城市公共資源），我們的這個城市（鎮）建制布局和政策制定就應當符合滿足人民群眾“衣食住行”等各種精神文化物質經濟需求的“適宜人們居住”的城鎮發展目標，這樣才能真正集中指向城鎮化戰略正當性的應有之義。

如何實現適宜人們居住的城鎮化發展目標正是考量城鎮化戰略正當與否的基本立足所在，它所包含的“化城鎮什么”和“怎么化成城鎮”的初衷與方式問題，則就是其中根本的內涵所在。一方面，“化城鎮什么”的初衷問題是考察城鎮化戰略制定的正當與否的立足假定，另一方面，“怎么化成城鎮”的初衷問題是評判城鎮化戰略實施的妥當與否的現實考察。綜合這兩個方面的考慮，才能夠對城鎮化戰略正當性作出合情合理的戰略評判。

二、公共資源的利用：初衷設定

城鎮化戰略是一個與政府公共行政密切相關的各種公共資源利用及經營的開發部署與措置，也正是城鎮化戰略何以具備正當性的立場所在。怎么利用好城市（鎮）中的公共資源？是為了公共目的？還是為了個別（集團）的私人利益？這些都是能夠反映城鎮化戰略正當與否的初衷設定內幕。

公共資源的基本概念在經濟學上早有圈定，主要是指任何人都無權把其他人排除在該物品的利用之外，或者說該物品對所有人都是開放、不設限、非排他的。它在本質上是一種典型的公共物品，正如薩繆爾森在1954年發表的《公共支出的純粹理論》一文中說，公共物品是指每個人對這種物品的消費，都不會導致其他人對該物品消費的減少。而且，公共資源還是“一個自然的或人造的資源系統，這個系統大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）［6］。因此，筆者推斷城市（鎮）公共資源可以被定義為“在城市（鎮）公共空間（地理的、文化的）中至少具有非競爭性與非排他性的各類社會資源總和，它可以包括城市地理空間、城市語言（方言）、城市習俗、城市歷史文化及其它城市自然資源等”。

城市（鎮）公共資源主要包括三個方面的問題：

第一是“公用地悲劇”。最早把公共資源問題凝煉為“公共地悲劇”的概念并且加以正式地提出來的學者當屬加勒特·哈丁，他說“這是一個悲劇，每個人都被鎖定進一個系統，這個系統迫使他在一個有限的世界無節制地增加他自己的牲畜。在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人追求他自己的最佳利益，毀滅的卻是所有人趨之若鶩的目的地。”［7］

第二是“囚徒困境”。在帕累托改進意義上盡管每一個局內人可以明知最優的集體行動答案，但是對于每個CPRs占用與使用者而言都會不自覺地在經濟理性的驅使下采取“資源享受最大化”為導向的個體行動策略，以致以社會集體最優化為目標的林達爾優化配置無法實現。所以說在CPRs領域存在著個體理性和集體理性的內在沖突［8］。

第三是“集體行動邏輯”。這種理論的總結主要歸功于美國學者曼瑟爾·奧爾森，他在自己的集體行動理論中論述到：“CPRs的核心是要解決搭便車問題”，這種以機會主義為根本特征的“搭便車”問題實際上與CPRs的占有和使用者群體規模有密切的正關聯，即CPRs占有和使用者群體規模越大，則“搭便車”的動機越強和行為越難以發現。歸根結底，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益［9］。

城鎮本質是消費型而非生產型的人類集聚場所，由此在社會資源有限的前提下它有時不得不出于自身的過度飽和擔心而拒斥更多人的空間擠入和資源消耗。無疑，這從理論上的公正平等上來考察，城鎮化戰略的正當性受到了城市公共資源的競爭性和排他性蛻變現象的嚴厲拷問。從客觀角度來看，這無疑是將城鎮化戰略正當性的價值導向引向了空想化的絕對公正主義。正如前面行文所指出，正當性問題是源自擁有道德話語體系的政治哲學或倫理學，卻又早已跳出前者的學科視閾范圍，由此，看來城鎮化戰略正當性絕非臆想中的絕對公正主義。因此，這種旨在解決公共資源的社會優化配置難題的“最小成本——最優效果”經濟學原則啟示我們在城鎮化過程中盡管絕對的戰略正當性實現不了，相對的正當性在城鎮化過程中還是很有希望的。否則，我們的城鎮化戰略正當性研究的課題就將無從談起。

第一方面，我們為了確保“宜居城市”的正當性目標，城市（鎮）的政府公共官員們就首先應該在初衷設定中妥善調節與安排好城市（鎮）公共資源的非競爭性與非排他性屬性布置。然而，城市（鎮）公共資源的有限性卻決定了城市（鎮）形態（地理的、文化的、社會的）不可能完全照理論那樣的無限擴張。即便是“解放全人類”的大公無私的美好政治理想，也必須一切從實際出發，將目光盯著現實中的各種經濟基礎問題。

第二方面，城鎮化本身就是一個自然規律，它要求所有新興的城市或城鎮都必須遵守一定的物質與精神形態，也就是通俗上所說的快速發展的城市（鎮）擴張速度要與新吸納的城市居民精神與生活方式相適應。中國的快速城市化過程可以保證城市看不到像國外那樣的“貧民窟”，但是也不能夠違背農村居民城市化的發展規律，所以，在中國的大中小城市中，素以“包含在城市的農村”為基本現象的“城中村”問題卻比比皆是，并且也考驗著中國的城市治理者們的政治智慧。

第三個方面，是說城鎮化過程還內含了關于對居民的公共空間與私密空間的調適問題。“角色的社會化對體系的穩定無疑是十分重要的。角色社會也能對其他政治態度產生重要的影響。”［10］公共空間在本質上可以與私密空間“井水不犯河水”，然而，倘若沒有有效合理的調適也會導致公私之間空間的矛盾沖突。比如，在城市衛生的維護問題中公民注重“個人衛生”卻忽視“公共衛生”表面是一個私人習慣自由，卻又在深層次上體現為一個城市居民素質指標，如果城市治理者不能妥善地協調這兩者之間公私空間矛盾問題，就會在一定程度上對城鎮化進程造成干擾與阻礙作用。

可以說，當我們在城鎮化過程中達成了城市經濟形態（高樓大廈）與其社會形態（習俗、語言、生活方式等）的對接的目標時，也就是真正有效地實現傳統的農民在經濟的與社會的發展方面中實現了向現代的市民形態轉型，我們的城鎮化戰略才從合理、合適與相對公正的角度合法正當性的應有之義。

三、制度結構的抉擇：公共政策方式

城鎮化戰略并不能只從初衷的空談中就可以實現其自身的正當性要求，選擇什么樣的實現方式才更能將這種正當性從理論上請回現實中。戰略是一種宏觀的措施安排，它需要一定適應的制度結構才能有效地實施正當性目標。

制度是一個政治學上涵蓋一系列的社會、經濟和政治規則總和，跟戰略一樣具有相當的宏觀視野。那么，制度結構是“社會中正式的和非正式的制度安排總和”［11］，而正式制度是基于非制度的習俗和準則而設計和創立的［12］。因此，制度結構也體現為對這一系列的社會、經濟、政治規則的理性與邏輯的要求，從而確保整個社會能夠順暢有效地運作起來，它反映的是特定時空中制度類型之間的關系。一個健全和理想的制度結構應該是一種多元的、動態的、網絡的表現形態。在這種制度結構表現形態中，各種社會、經濟、和政治的制度類型相互配合與彼此銜接，在各自專屬適當的效力范圍、領域及層次中發揮應有的作用。

而且，“政治制度不僅回應其據以產生的環境，而且也創造了環境。……制度創造環境的特征是把其作用的政治結果區分為三個方面的主要功能：即在政治行為者對選擇意向（利益）的分配，對資源（權力）的分配，和以游戲規則（制度）對政治行為者進行約束。……這就是說，選擇意向在社會中形成并通過社會化的方式傳播，政治資源通過革命性的干預獲得改變并對原來的政治活動產生影響。”［13］以經營、調整與改造公共資源為重要手段的制度結構實際也從另一個角度來約束與制約城市治理者的各種政治行為，使其能夠符合前面的戰略初衷設定的價值導向——“宜居城市”軌道上前行。一種城市治理者采取各種調整與改造城市（鎮）公共資源的手段所表現出來的城鎮化行動能夠滿足背后包含了“一切為了人”的價值目標的“宜居城市”指向的符合城鎮化戰略正當性的行為狀態，應當是這樣的：這種制度結構既要能夠保證個體（市民）合理的利益地位以保持個體對制度的滿意狀態，又要能夠約束個體（市民）追逐利益最大化行為，使個體追求特殊利益的行為與公共利益不相違背［14］。

其實，真正能夠將制度結構與社會現實相聯結起來的是一種被稱為以政府和社會對公共資源進行政治安排的社會公共集體行動為內容的公共政策。公共政策就是實現公共意志和公共利益，滿足社會需要的公意選擇和公共理性，且規范、引導公眾和社群的行動指南或行為準則，由特定的公共權力機構制定并由社會共同實施的有計劃的活動和過程。而且，政策是一個戰略體系中的重要組成部分，包含了整體性、有限理性及實驗性等類型［15］；它的根本特征是公共性，這樣合起來就是“公共政策”；正如日本學者藥師寺泰藏所說，“公共政策的意思與其字面意思相同，即為公共而制定的政策。”

所謂“公共性”在學界已被當作包含“在現代（民主）政治過程中組織與個人之間不斷互動聯系形成的利益格局”的內容的公共政策基本價值取向；因此，公共政策制定和實施過程中組織與個人之間互動性是維持與實現公共利益的必要條件。作為公共政策的邏輯基礎，公共性是描述與演示現代（政府）公共政策的內在性質與價值取向的一個重要分析工具。在這個意義上，公共性可以被認作是公共政策運行的出發點和歸宿點，是評判一切公共政策的戰略性標準，并成為了公共政策分析應用的核心精神和基本理念。具體來看，公共政策的公共性包含了公正性、公平性、公開性等三個基本維度［16］。其中，公正性指公共政策的合法性和合理性，作為現代公共政策的基本概念與范疇的理性，也正是公共政策的基本價值觀念之一。公平性則是指公共政策所要求追求的平等觀。公平管理學派主張公平是每個人擁有的基本權利，這種權利不應該受制于政治權力的交易或社會利益的制衡，公平是一種倫理價值的同時，而且也是包含法律、社會制度和社會結構的內容體系。公開性就是指公共政策在社會公共空間中的開放性和透明度。在公共空間內，公眾通過個人理性，而不是感性的個人偏好，來進行對公共事務進行選擇關注和公開討論。

由于公共政策所要最終要達成的目標是實現社會廣大民眾的公共利益，那么，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是體現了公共政策的公共性［17］，同時也暗合了我們這里所要理解和討論的城鎮化戰略的正當性評判。然而，值得注意的是美國學者M.S.Haque在《論現代政府公共服務公共性的衰減》一文中還給“公共性”訂立了五個較為具體的衡量標準:（1）公私界限劃分的清晰度；（2）享受公共服務對象的多少；（3）公共部門作用的大小；（4）公共責任；（5）公眾的信任度。這五個方面的標準應當成為考量公共政策之“公共性”本質實現的參照［18］。從這個角度來看，實現城鎮化戰略的正當性也就與防范公共政策的公共性衰減有著異曲同工之妙。因此，從戰略的全局眼光來看，只有確保了這個作為城鎮戰略制度結構的公共政策體系符合前文所提到的戰略初衷設定時，無疑這個城鎮化戰略的正當性才會真正體現出來。那么，怎樣達成社會公共集體行動成為公共政策這時關系的焦點所在。

一般地，在城鎮化過程中，國家與社會的二元互動便使得其中存在著兩大城鎮化主體，即政府與公眾。很明顯，社會公共集體行動的邏輯也便從政府與公眾之間達成行動共識開始推進。作為不同的利益主體，政府和公眾有不同的各自利益重心，這種集體行動的達成也進而要落實和強化在政府與公眾之間各自利益滿足之中。從這個理論邏輯出發，我們不但可以論證城鎮化戰略的正當性，還可以從中得出進一步的戰略完善思路及方案。

四、結論：城鎮化戰略需要得到正當性論證

城鎮化戰略在本質上是一種屬于國家層面的關于經營、調整及改造城市（鎮）公共資源的重大公共政策的總和，它包括了以“化城鎮什么”為內容的初衷設定和以“怎么化成城鎮”為目標的政策方式兩大方面。從這兩大方面出發，我們可以對城鎮化戰略作出一個關于戰略性的正當性評判活動。正當性原本起源于政治哲學或倫理學，在中國社會主義背景下以馬克思主義的“一切為了人的解放”為根本價值導向。在初衷設定層面，城市（鎮）公共資源的非排他性和非競爭性的主要特征所決定“公用地悲劇”、“囚徒困境”及“集體行動邏輯”注定了城鎮化戰略的正當性不能從理想的絕對公平，而應從考慮現實資源有限性的相對公平出發，如何調適好這種公共資源中的公共性與私密性之間的矛盾正是正當性評判所要考察的重要內容。在政策方式層面，制度結構是實現城鎮化戰略的包括了正式制度和非正式制度總和的體系，以約束城市治理者的運用、調整與改造公共資源的公共集體行動能夠符合起初的設定要求。而且，真正能夠將制度結構與現實狀況聯結起來就是公共政策方式，它以實現公共利益與公共意志、促進社會公共集體行動為基本內容，且根本特征就是包含了公平、公正與公開的公共性。能否順利體現這種作為體現城鎮化戰略制度結構的公共政策方式的公共性也正是城鎮化戰略正當性的又一方面要義。

總體來看，中國城鎮化戰略是國務院新近提出的“新四化”戰略之一，也是中國實現現代化轉型和全民富裕的歷史性舉措。論證其中的戰略的正當性問題不僅是文中所提到的理論建設意義，也還延伸到對全民福祉的關心，也為國家出謀劃策的現實立足考慮。而且，多學科的綜合視角使得城鎮化研究具備了一個廣闊的理論視野，并成為一門獨立的復合學科研究領域的人文展望和學術期待。●

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D616

A

1009-6566（2014）01-0018-05

蘇州大學“卓越人才計劃”（58320229）及教育部重點人文社科基地中國特色城鎮化研究中心2013年度重點課題“城鎮化戰略的正當性論證”（GJ213107）。

2013-10-23

呂承文（1987—），男，蘇州大學政治學博士研究生，中國特色城鎮化研究中心助理研究員。