我國失地農(nóng)民問題中的政府責任綜述

李夢雲(yún)

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安 716000）

我國失地農(nóng)民問題中的政府責任綜述

李夢雲(yún)

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安 716000）

隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，征地規(guī)模不斷擴大，失地農(nóng)民的數(shù)量與日俱增。文章從政府責任角度出發(fā)，著重分析政府在失地農(nóng)民征地補償制度、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障及監(jiān)督機制五個方面的責任缺失，提出政府責任在解決當前失地農(nóng)民問題中的路徑完善。

失地農(nóng)民；政府責任；路徑

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障，在很長的一段歷史時期內(nèi)承擔了農(nóng)村社會保障的功能。然而隨著城市化進程的加快，征地規(guī)模的不斷擴大，土地的保障功能日趨弱化，農(nóng)民與土地的矛盾日益凸顯并呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢。農(nóng)民被迫離開土地，從而出現(xiàn)了一個規(guī)模龐大的弱勢群體——失地農(nóng)民，且數(shù)量急劇增加。他們是當前城市與農(nóng)村二元體制下的邊緣性群體，在社會生活的各方面都受到不公平的待遇。由于政府是失地農(nóng)民問題的責任主體，因此完善失地農(nóng)民的征地補償機制，妥善解決好他們的社會保障問題是政府義不容辭的責任。

一、我國失地農(nóng)民問題中的政府責任研究綜述

失地農(nóng)民的征地補償及社會保障屬于公共產(chǎn)品，政府有責任履行公共服務(wù)職能，切實解決失地農(nóng)民的問題。當前國內(nèi)學(xué)者對失地農(nóng)民問題的研究主要集中在三個方面：一是對征地制度改革的研究；二是對建立失地農(nóng)民社會保障制度的研究；三是對政府責任的研究。筆者主要從政府責任視角對失地農(nóng)民的征地補償及社會保障文獻進行數(shù)據(jù)整理、歸納、分析，探討政府在失地農(nóng)民問題中的責任缺失，以下就是得出的關(guān)于政府責任缺失的研究內(nèi)容。

（一）政府在失地農(nóng)民征地補償制度中的責任研究

鐘水映、李魁指出當前失地農(nóng)民征地補償制度主要源自國務(wù)院及地方政府頒發(fā)的一些規(guī)范性文件，法律層級比較低，難以擔當未來越來越多的失地農(nóng)民征地補償?shù)闹厝危覍τ谑У剞r(nóng)民而言，目前的征地補償制度安排還有許多不盡如人意的地方。孔云梅強調(diào)失地農(nóng)民是社會的弱勢群體，在征地和其他社會活動中，當其權(quán)益受到侵犯時，由于缺乏相應(yīng)的法律知識和維權(quán)成本，無法維護自身的合法權(quán)益，因此應(yīng)該建立法律援助制度，幫助失地農(nóng)民的權(quán)益得到切實的保護。崔濤認為政府作為失地農(nóng)民問題的責任主體是國家對內(nèi)職能的體現(xiàn)，要調(diào)整失地農(nóng)民征地補償?shù)母鞣N關(guān)系，在立法體例上，應(yīng)形成以全國人大或其常委會制定的《失地農(nóng)民社會保障法》為統(tǒng)率的，以國務(wù)院針對失地農(nóng)民征地補償主要項目制定的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和規(guī)章為補充的完善法律法規(guī)體系。

（二）政府在失地農(nóng)民社會保障制度中的責任研究

1.養(yǎng)老保障。

武永成指出，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險沒有相關(guān)的基金保值與增值機制，管理難度較大，監(jiān)督機制缺乏。養(yǎng)老保險基金缺少多元投資渠道難以實現(xiàn)保值增值。同時，普遍缺乏對資金運營及監(jiān)督管理的明確且容易操作的規(guī)定，專項基金被擠占、挪用、貪污等事件時有發(fā)生。史先鋒、曾賢貴提議在建立“政府管理、統(tǒng)賬結(jié)合”資金管理模式的同時建立相應(yīng)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障風險基金，用于應(yīng)對緊急情況或根據(jù)物價漲幅適時調(diào)整保障水平，確保失地農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金不“貶值”。楊偉偉認為政府在政策實施過程中宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達43.3%的失地農(nóng)民不了解當?shù)氐酿B(yǎng)老保險政策，使得政策的實效性大打折扣。

2.醫(yī)療保障。

劉箴指出在醫(yī)療保障方面政府的責任缺失表現(xiàn)在：醫(yī)療資源分布極不均衡、醫(yī)療機構(gòu)嚴重缺乏及對醫(yī)療基金、藥品缺少有效的管理監(jiān)督，沒有建立起獨立的監(jiān)督機構(gòu)。徐瑋、葉志鈿等提出政府對失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度的設(shè)計缺少長期保障的考慮。用土地換社會保障制度必須從長遠、增值的方面進行，才能使失地農(nóng)民的醫(yī)療保障得到切實實現(xiàn)。唐魁玉認為政府對失地農(nóng)民的醫(yī)療保障所承擔的責任是公共責任，所做出的承諾是公共承諾，政府是責任主體。因此政府應(yīng)該量力而行，“言必信，行必果”，在一定的靈活性和相應(yīng)的制度安排下實現(xiàn)有限承諾，從而收到醫(yī)療救助的實效，提高政府的公信力。

3.就業(yè)保障。

汪小紅強調(diào)政府在失地農(nóng)民就業(yè)中未能充分發(fā)揮其管理、引導(dǎo)、創(chuàng)造就業(yè)機會的職能。沒有針對失地農(nóng)民開展就業(yè)培訓(xùn)機制，與企業(yè)的用工需求聯(lián)系也不夠緊密，在拓寬就業(yè)管道、信息引導(dǎo)和服務(wù)方面存在嚴重缺位。一些政府官員為了自己的“政績”滿足于做一些表面文章，對失地農(nóng)民反映情況未引起應(yīng)有的重視，對村委會所報數(shù)字明知有水分也不做調(diào)查核實，沒有充分考慮失地農(nóng)民的權(quán)益保障與可持續(xù)發(fā)展。劉俊芳認為，失地農(nóng)民就業(yè)問題的解決狀況與政府重視程度不相符的一個主要原因是沒有抓住提高農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能這一關(guān)鍵點。因此政府要舍得花資金建立針對性強的培訓(xùn)體系，同時要建立健全就業(yè)服務(wù)體系和暢通的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立勞動力市場和失地農(nóng)民之間的雙向溝通管道，使勞動力能夠合理流動配置，盡可能達到充分就業(yè)的目的。

二、我國政府在失地農(nóng)民問題中責任缺失的表現(xiàn)

大多數(shù)學(xué)者認為我國政府在失地農(nóng)民問題中責任缺失的表現(xiàn)是：一是制定的征地補償制度不合理。按照土地征用補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，國家在進行土地征用時，必然會給土地所有人的財產(chǎn)權(quán)造成經(jīng)濟損失，因此國家應(yīng)給予公平的補償，使其恢復(fù)或維持原有的財產(chǎn)狀況。但是我國現(xiàn)行的農(nóng)地用地制度脫胎于計劃經(jīng)濟時代，帶有計劃經(jīng)濟色彩，導(dǎo)致出現(xiàn)失地農(nóng)民的土地補償收益低下、補償范圍窄、補償標準低、分配機制不合理等現(xiàn)象。二是社會保障制度不健全。由于歷史原因，目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)民幾乎沒有享受到國家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。城市的發(fā)展要征用農(nóng)民的土地，農(nóng)民失去土地后，生活沒有保障。要讓農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，國家就有義務(wù)為農(nóng)民提供社會保障制度，讓他們也能從土地的增值和城市的發(fā)展中獲得群體性的利益。三是缺少監(jiān)督體系。由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，利用土地使用制度的不完善和其擁有的征地的主動權(quán)，把土地當作第二財政，以地生財，出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。因此，如何保證政策執(zhí)行的切實有效，避免執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中濫用權(quán)力，需要盡快建立及完善外部監(jiān)督機制。

三、我國政府責任在失地農(nóng)民問題中的完善

（一）建立合理有效的補償機制

引入市場價格機制，對土地進行資產(chǎn)和價值核算與管理。要維持失地農(nóng)民原有的生活水平，真正保護失地農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯，就要遵循市場經(jīng)濟等價交換的原則，逐步將強制性征收轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I，這樣才真正體現(xiàn)了社會主義市場機制和經(jīng)濟規(guī)律的原則。

（二）建立健全失地農(nóng)民社會保障制度

1.建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，土地是農(nóng)民基本生活資料的來源。征地后農(nóng)民失去了土地的保障，生活面臨諸多困境，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立將從根本上解決農(nóng)民失去土地后的養(yǎng)老問題，同時也減少了因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。此外還應(yīng)大幅度提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險金水平，可按照統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補償、統(tǒng)一保險的原則由政府、集體、失地農(nóng)民共同出資，合理負擔。

2.建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。

我國農(nóng)村生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟發(fā)展水平整體上較差，農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風險。現(xiàn)代醫(yī)學(xué)科技的進步盡管使醫(yī)療服務(wù)水平得到提高，居民健康得到保障，但是醫(yī)療費用也因此大幅度攀升。因此將醫(yī)療保障作為失地農(nóng)民社會保障的重要組成部分，對于保障農(nóng)民的健康，提高失地農(nóng)民生活水平具有積極的意義。當前國內(nèi)大部分地區(qū)還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障都納入到社會醫(yī)療保障制度的條件，所以各地應(yīng)當堅持因地制宜的醫(yī)療保障制度，并建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。

3.建立失地農(nóng)民就業(yè)促進機制。

就業(yè)是參與社會經(jīng)濟生活的重要條件，而我國在就業(yè)問題上存在著對農(nóng)民的明顯歧視。這是由于我國目前的勞動力市場存在著嚴重的人為分割及對農(nóng)村失業(yè)人口就業(yè)的忽視引起的。因此，建立失地農(nóng)民就業(yè)促進機制，促進勞動力的空間流動，幫助失地農(nóng)民進入再就業(yè)服務(wù)中心，接受免費的技能培訓(xùn)，為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)提供政策便利，使失地農(nóng)民享受到正常的國民待遇，是政府不可推卸的責任和義務(wù)。

（三）完善監(jiān)督機制

為了更好地發(fā)揮政府在土地征用中的職能，應(yīng)建立和完善嚴格的監(jiān)督制約機制。政府作為土地征用政策的制定者與執(zhí)行者除了要完善內(nèi)部監(jiān)督外，還要加強外部監(jiān)督。不僅要提高人民代表大會和司法部門的法律地位，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用，加強新聞媒體的輿論監(jiān)督，還要完善問責機制，加大對征用違法案件的查處力度，對案件涉及到的官員進行問責，從而提高濫用權(quán)力和職能錯位的成本和風險。●

［1］鐘水映，李魁.失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向［J］.中州學(xué)刊，2009，（1）.

［2］孔云梅.完善河南省失地農(nóng)民社會保障長效機制的決策建議［J］.理論探討，2011.

［3］崔濤.改革和完善失地農(nóng)民社會保障制度的法治向度［J］.行政論壇，2012，（6）.

［4］武永成.我國養(yǎng)老保險基金運行的主要問題探討［J］.宿州學(xué)院學(xué)報，2005，（5）.

［5］史先鋒，曾賢貴.我國城市化進程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2007，（1）.

［6］楊偉偉.我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險研究［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009，（21）.

［7］劉箴.城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民醫(yī)療保障體系建設(shè)的困境與反思［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報，2013，（1）.

［8］徐瑋，葉志鈿，徐林山.失地農(nóng)民醫(yī)療保險制度建設(shè)的實踐與思考——以杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例［J］.中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2007，（7）.

［9］唐魁玉.失地農(nóng)民醫(yī)療保障的政府責任與社會承諾［J］.中國勞動保障，2005，（8）.

［10］汪小紅.我國失地農(nóng)民就業(yè)問題探析［J］.法制與經(jīng)濟，2008，（4）.

［11］劉俊芳.我國失地農(nóng)民就業(yè)問題研究［J］.當代經(jīng)濟，2010，（2）.

The Problem of Land-Lost Farmers in the Review of the Government Responsibility

（Yan’an University，Yan’an 71600，China）

LI Meng-yun

With the accelerated process of China’s urbanization and industrialization,land acquisition have been expanding，resulted in growing number of farmers.Article from the perspective of government responsibility,have been made a point of the lack of government responsibilities on five areas,such as land expropriation compensation,pension,medical care,unemployment insurance and supervisory mechanism.These articles have also been put forward the government responsibilities of perfecting path in resolving problems of landless famers.

land-lost farmers；government responsibility；perfect path

D669

A

1009-6566（2014）01-0058-03

2013-11-06

李夢雲(yún)（1988—），女，河南焦作人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為行政管理理論與實踐。