基層黨組織在預防群體性事件中的作用
——以哈密地區為例

韓江聲，許興維

（中共哈密地委黨校，新疆哈密 839000）

基層黨組織在預防群體性事件中的作用
——以哈密地區為例

韓江聲，許興維

（中共哈密地委黨校，新疆哈密 839000）

群體性事件是影響當代社會穩定的一個重要問題，它起于社會，事發突然，沖擊力強，對社會影響面大，是黨的基層組織經常面臨和必須應對的問題。作為最接近廣大人民群眾的黨的基層組織，在預防群體性事件發生方面，有不可替代的重要作用。隨著改革的進一步深化和社會結構的擴大，誘發群體性事件的因素增多。消弭群體性事件于事發前、預防群體性事件的發生，既是基層黨組織的重要任務，也是社會穩定對黨的基層組織的硬要求。

基層組織；群體性事件；預防

一、基層黨組織在應對群體性事件中的作用及哈密的主要做法

（一）基層黨組織應對群體性事件作用的理論認識

黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎，是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的政治核心。它一般設在社會基層單位，如企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位中。其組織形式包括黨的基層委員會、總支委員會和支部委員會。黨的基層組織作為黨執政的組織基礎，在社會中起著推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。

所謂群體性事件是指社會中因人們的利益矛盾得不到解決而積累引發，或因人們的利益矛盾處理不當而突然發生、多人參與的有一定利益訴求的事件，其形式往往是采取群體集會、靜坐請愿、群體上訪，或阻礙交通、聚眾鬧事、圍堵黨政機關，甚至擴大事態、濫施暴力、制造沖突，使社會在一定范圍陷入一定強度的對峙狀態，對政府管理和社會秩序造成嚴重影響和危害。

黨的基層組織的性質地位以及作用定位，決定了它具有推動社會發展、服務人民群眾、凝聚人心民心、促進社會和諧的作用。首先，發展是黨執政的第一要務，推動發展是黨的基層組織的主要職責，也是維護和促進社會穩定的基礎和前提；其次，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，服務群眾是黨的基層組織的重要職責，也是黨的宗旨對基層黨組織的根本要求；再次，凝聚人心是黨的基層組織維護社會穩定、推動科學發展、促進社會和諧的基石和保障；第四，促進和諧是黨的基層組織的主要任務，也是構建和諧社會的難點和重點。特別是在當前經濟社會快速發展、改革開放進一步深化、社會結構趨于多元、各種矛盾交織復雜的情況下，時而產生的群體事件給黨的基層組織帶來極大挑戰。由于黨的基層組織設在社會的基層單位，和廣大人民群眾接觸最多、關系最密切，最了解基層的社情民意，因此在預防和處置群體性事件中，有著其他任何社會組織不可替代的作用。因為，黨的基層組織作為我們黨組織構架中重要的基礎性單元，在預防和處置群體性事件中起著重要的前沿性組織保障作用。黨的基層組織往往又是群體性事件的直接面對者，其在事發前的第一反應往往決定著事件是否能迅速平息和解決。

（二）哈密基層黨組織在預防群體性事件方面的主要做法

在推進哈密經濟跨越式發展和社會長治久安實踐中，哈密各級黨委政府高度重視發揮基層黨組織的作用。比如，在基層組織建設方面，哈密市按照“加強基層組織、維護社會穩定、服務各族群眾”的要求，在市屬5個街道辦事處37個社區建立健全了黨的基層組織，實現了基層黨組織建設全覆蓋。并通過不斷鞏固建設，使社區基層黨組織的工作力量不斷加強、硬件設施不斷完善、發揮作用日益明顯，已成為領導基層黨員群眾貫徹落實路線方針政策、維護社會穩定、預防群體性事件發生的堅強戰斗堡壘。哈密基層黨組織在預防群體性事件方面，把預防維穩和常態工作結合起來，與開展群眾性主題活動結合起來，起到了良好的作用。

首先，建立常態工作機制，了解掌握社情民意。通過建立“居民說事點”、“商域戶長”、“民情日記”、“無假日社區”、“錯時工作”和“為民全程代辦”等制度，使街道社區基層黨組織聯系群眾、服務群眾的工作常態化，了解了社情民意，提高了基層黨組織的工作質量。

其次，建立特色社區，提高服務質量。為解民憂，哈密市政府設立“民生民情”熱線，解決群眾問題。在社區建設上，結合社區實際情況，開展特色品牌社區創建活動，形成一批“扶貧幫困”、“綠色環保”、“平安社區”、“文化社區”、“黨建社區”、“共駐共建”等特色社區。比如，阿牙、麗園、廣場南路等社區形成了具有自身特點的“陽光服務站”、“彩虹工程”、“紅色港灣”等社區黨員服務品牌。同時，選擇3個試點街道，建立集行政、事務受理和覆蓋社區居民生活為一體的街道“一站式”服務中心，并協調42個駐社區單位參與服務，采取“前臺受理、后臺協同”的服務模式，開展勞務派遣、家政搬遷、商品配送、婚慶服務等22個類別的150余種服務項目，為群眾解憂幫困。

第三，建立市、街道、社區三級黨員服務網絡，提高基層黨組織凝聚力。為方便群眾、服務群眾，哈密市建立了3個市級行政服務中心，5個街道黨員服務中心和29個社區黨員服務站。服務中心（站）按照“六有、六統一”的標準，統一采取服務大廳的模式，為群眾實行“一站式”服務。在此基礎上，在街道社區還設立了各類便民服務網點，配備“雙屏多媒體機”，把街道和社區的有關各項規章制度、工作流程、辦事程序等內容輸入到多媒體機，方便居民查詢，做到保證質量，服務群眾。同時，按照“七站、四室、三欄、一?！币?，在各街道建立6個黨員經常性教育基地，開展街道、社區黨員經常性教育。為方便流動員黨員咨詢，在各社區開通了37部流動員黨員咨詢專用電話，延伸了社區基層黨組織的各項服務工作，提高了服務質量，增強了基層黨組織的凝聚力。

二、哈密群體性事件的主要類型及其成因

從全國發生的各類群體性事件看，引發社會矛盾沖突的焦點問題主要有三個，即征地拆遷、環境保護和勞資糾紛。

哈密與全國很多地方一樣，在改革不斷深化、經濟快速發展的情況下，也出現了諸如環境污染、房屋拆遷、土地糾紛、安全事故、醫療糾紛、物業糾紛等引發的事件。盡管與其他大多數地方發生的群體性事件有著相似性，但從形成哈密群體性事件的原因看，主要包括“自然災害引發型”、“利益失衡激發型”和“環境污染誘發型”三種類型。

（一）自然災害引發群體性事件

東天山山脈橫貫哈密中部，蜿蜒400余公里，使哈密形成了山南山北兩個迥然不同的自然環境區：山南干熱，降水極少。地處山南的哈密盆地干燥少雨，晝夜溫差大，日照時間長，是享譽中外的哈密瓜、哈密大棗的重要產地；山北陰涼，降水稍多。地處山北的巴里坤伊吾大草原，極目舒闊，夏季涼爽宜人，冬季冰優雪豐，自然風光秀麗，是重要的畜牧業生產基地和旅游勝地。這種融新疆地貌特點和南北疆景色于一地的特色，使哈密有著“新疆縮影”的美譽。但同時，這種獨特的氣候條件，也使哈密地區成為一個自然災害的多發區，霜凍、暴雪、干熱風、冰雹、干旱、沙塵暴等自然災害頻發，每年初春，倒春寒帶來霜凍；盛夏，干熱風橫掃綠洲；秋季，往往有沙暴肆虐；冬季，暴雪又給牧區帶來滅頂之災。自然災害給地區實施“南園北牧”，促進國民經濟健康快速發展帶來很大的影響，也給農牧民經濟帶來巨大的損失。如：2007年7月20日發生的特大洪水致使哈密部分鄉（村）房屋倒塌、農田被淹，造成巨大的財產損失。

（二）利益失衡激發群體性事件

哈密作為一個經濟快速發展的地區，潛在地存在因利益失衡而發生群體性事件的問題。社會中許多問題的發生，歸根到底都是由于利益的失衡而引起的。如果預防無措，處置不當，應對不力，就有可能發生群體性事件。

為推進地區經濟跨越式發展，哈密地區“十二五”規劃提出，以重點項目建設為突破口，加速煤電冶、煤化工、風光電、煤炭生產外運“四大基地”建設，發展由此延伸的“九大產業鏈”。目前，哈密億噸級煤炭基地基礎設施建設規劃已編制完成，全國已有五大發電集團入駐哈密，有30多家大中型企業簽訂合作開發煤炭資源及精深加工協議，有26家企業已完成資源配置，其中20家（列國內500強）企業的部分精深加工項目已開工建設。國投、國電等9家能源企業入駐哈密。這為哈密實現經濟社會跨越式發展奠定了基礎，提供了保障。

隨著經濟的進一步發展，資源規模開發的不斷擴大，諸多企業入駐哈密，進行資源轉換開發建設，勢必帶來新的問題，引發新的社會矛盾。例如，征用農民土地問題、企業生產用水問題、工業生產排污問題、生產生活環境污染問題等，加之有些企業只注重企業成本，片面追求經濟效益，忽視甚至侵害群眾利益，引發群眾不滿，成為影響社會穩定、產生新的矛盾、激發群體性事件的誘因。哈密區域內，已多次發生因上述問題帶來群眾利益失衡，造成部分群眾向企業、向政府訴求利益而集體請愿上訪、圍堵企業的事件。

（三）環境污染誘發群體性事件

環境污染是引發群體性事件的又一個重要因素。一些化工企業、新能源企業在生產中，大多配方原料是有毒有害的物質，對環境污染大，影響居民生產生活，誘發群體性事件。比如，2011年，哈密北郊路社區多次發生群眾集體上訪事件。就是因2010年10月，哈密晶華浮法玻璃有限公司落址北郊路，產生嚴重的噪音污染和空氣污染，影響了周邊居民的生活，成為該區域群眾集中上訪的主要原因。再如，新疆廣匯新能源有限公司2006年9月注冊哈密，落地淖毛湖，取得淖毛湖區域八個區塊240平方公里的土地開發權。計劃從2007年到2017年用10年時間，分四期投資600億元至650億元，建設年產438萬噸的甲醇、269萬噸二甲醚、80億立方米煤制天然氣規模的煤化工及煤制天然氣生產基地，打造新疆乃至全國大型煤化工及煤制天然氣產業基地?？梢哉f，新疆廣匯新能源有限公司為哈密區域的經濟發展注入了活力。但由于該公司生產甲醇、二甲醚和煤制液化天然氣等新型清潔能源，所用配方原料大多是易燃易爆有毒有害的物質，生產中產生的大量廢水、廢氣、廢渣已對周圍環境造成嚴重污染，引發了淖毛湖群眾上訪事件。

哈密淖毛湖是一個盛產聞名中外晚熟哈密瓜的地方。有宜農可耕土地18萬畝，實際耕地4萬多畝，主要種植晚熟哈密瓜，種植面積有3萬畝，是目前哈密乃至新疆最大的晚瓜生產基地。近幾年，由于廣匯新能源公司在淖毛湖生產甲醇、二甲醚和煤制液化天然氣，已給該區域土地帶來了嚴重的污染問題。生產廢水污染了地下水，廢氣排放污染了空氣，使得淖毛湖區域的晚熟哈密瓜的品質大大下降，引發了瓜農的極大不滿。造成瓜農多次集體上訪政府希望解決問題，上訪無果，于是發生了瓜農以群體方式圍堵企業大門，禁止生產車輛通行的事件。

三、預防與處置群體性事件中存在的問題

穩定的社會環境是經濟社會健康、和諧、快速發展的前提；維護社會穩定是基層黨組織的重要任務。哈密地區基層黨組織注重在日常工作生活中的危機預防，在帶領群眾推進經濟社會發展實踐中，為防患于未然，也制定了應對群體性事件的預案，為第一時間解決平復群體性事件提供了基礎保障。但在調研中我們也發現，哈密地區各級政府在預防和處置群體性事件中，還存在著一些需要加強改進和提高完善的地方。

（一）政府組織方面，存在著政策執行監管不力，侵害到群眾利益的問題

比如，廣匯新能源公司生產污染，群眾多次反映，由于諸多因素，基層政府監管不力，更無力解決，成為引發群體事件的誘因。再如，城市社區物業管理方面的問題。

（二）基層組織方面，一些基層黨組織、基層干部自覺服務群眾的意識不強，缺乏應對群體性事件的能力

例如，當一些企業只追求企業效益，忽視環保治理，造成環境污染，引發群眾不滿，已有群體性事件的苗頭時，一些基層黨組織和基層干部往往表現出應對無方、處置不當、解決不力的狀態。具體為：當事由形成時，缺乏對事由的敏銳性判識，不認為是問題，延誤做群眾工作的機會；在事態發展中，缺乏對事態發展后果的嚴重性預判，視作一般問題待之，坐等事態擴大；當事件發生后，手忙腳亂，不會做疏導群眾情緒的工作，往往用簡單粗暴或威嚇的方法處之，致使事件升級，造成嚴重后果。

（三）基層干部方面，一些基層干部、基層政府工作人員存在的問題

一些地方的基層干部隊伍，缺乏必備的專業文化知識，存在著文化水平低、業務技能弱、職業道德差等問題，基層干部隊伍素質參差不齊，導致在對一些事故、災害等事件發生后的幫扶安撫中，不能很好地執行幫扶救濟政策，有的甚至偏離政策，又引發群眾新的不滿，成為新的矛盾的誘因。

四、加強和提高哈密基層黨組織預防和處置群體性事件能力的對策

建立健全基層黨組織預防群體性事件工作機制，既是新疆經濟社會發展建設的客觀要求，也是維護新疆社會發展穩定的現實需要。我們認為，加強哈密基層黨組織預防和處置群體性事件體系建設，提高基層黨組織預防群體性事件的能力，發揮好基層黨組織在維護穩定、加快發展、改革創新、服務奉獻等方面的引領作用，特別是在當前社會矛盾突出的情況下，發揮基層黨組織預防群體性事件的作用，需從群體性事件預防應對的現實性、針對性出發，探索有效途徑，建立健全相應的長效機制，為基層黨組織預防和處置群體性事件提供制度保障。

（一）建立哈密地區預防應對事件的研究機制，加強應對群體性事件的針對性

加強基層黨組織預防應對群體性事件問題研究，須依靠上級組織領導和社會的共同參與。為確保有效預防和應對，做到社情輿情知悉了然于心，建立區域預防應對群體性事件的研究機制，加強應對事件的針對性研究。各級黨組織要把如何預防應對群體性事件列上重要工作議程，明確責任、完善措施、抓好落實，要建立一把手負總責、分管領導具體負責，專門機構統一組織、統籌協調的工作機制。在形式上，可以通過舉辦研討會、報告會、座談會等，交流學習借鑒其他地方在預防應對群體性事件方面成功的經驗。研究，要從現實問題入手，抓住事件預防應對的難點、焦點問題和事件預防應對的重點問題，研究群體性事件發生發展的規律。尤其要結合邊疆實情，既要研究群眾心里，更要注重研究深層次問題，同時建立保障哈密基層黨組織、黨員干部的長效學習機制。通過制度規范引導基層黨組織，從思想上加強基層黨員干部對群體性事件的預防教育。比如，在預防應對群體性事件方面，結合哈密區情實際，研究如何教育引導地區黨員干部樹立大局穩定意識，在研究現實的預防群體性事件問題過程中，要研究把握社會群眾的心里需求和思想活動的選擇性、多變性問題，深入了解引發群體性事件潛在因素和誘因，進而提出具有針對性、可行性的思路措施，有效預防應對群體性事件的發生。

（二）建立健全哈密地區事件預防制度保障機制，提高制度預防群體性事件的可行性

制度建設是做好一切工作的根本。制度是規范，是導向，是保障。它規范人的行為，告訴你應該做什么。基層黨組織、黨員干部充分發揮作用，預防應對群體性事件發生，要有制度保障。建立制度保障機制，形成政策導向，形成有利于基層黨組織和基層黨員干部發揮作用的政策措施，把預防和應對群體性事件的基本要求滲透到基層黨組織和黨員干部管理的具體責任目標、行為準則和各項管理制度中，使之成為基層黨組織和基層黨員干部的自覺行動，是預防群體性事件發生的根本保障。要加強監督防范制度，健全監督網絡體系。通過組織監督，使基層黨組織和黨員干部嚴格遵守有關工作制度，加強黨員干部管理，針對干部存在的作風等方面、影響組織形象、黨員干部形象的問題進行提醒；通過群眾監督，發揮人民群眾、社會團體、民主黨派的作用，努力拓寬渠道，廣泛了解群眾對基層黨組織和黨員干部作風建設評價。比如，在對基層黨組織和黨員干部考核中，需要把基層黨組織、基層黨員干部為民、務實、清廉的工作情況作為考核的重要內容進一步制度化，制定考核的具體標準，細化考核內容，把基層黨員干部領導干部了解社情輿情、維護社會穩定，作為考核評價的要點之一進行制度引導。把基層黨員干部領導干部了解社情輿情、維護社會穩定工作情況，納入干部述職中，作為日常工作述職述學述廉應有內容。按制度辦事，提高基層黨組織制度預防群體性事件的可行性和針對性。

（三）建立健全哈密地區應對事件的預防保障機制，提高基層黨員干部應對群體性事件的實效性

預防應對群體性事件是否有效，關鍵在組織、在人，在于黨的組織、黨員干部是否具有工作的預見性、主動性。預防群體性事件，不僅僅是在大腦中的預防應對，不僅僅是寫在紙上的文字預案，更重要的是預防應對要體現在社會生產生活中，實踐在應對處置群體性事件的過程中。

一要在實踐中加強基層黨組織、黨員干部預防群眾事件的教育。首先，要建立長效學習機制，抓好基層黨員干部的學習組織。以各級黨委中心組學習為龍頭，以黨支部學習為基礎，各級領導班子和領導干部的帶頭學習，帶動廣大黨員干部和群眾的學習，提升黨員干部學習的自覺性，增強黨員干部責任意識，從而達到提高基層黨組織、黨員干部預防群體性事件能力和實效性的目的。其次，要抓好學習保障，結合基層社會實際，針對基層黨員具體情況，建立和落實相應的學習制度，使基層黨員學習有目標、有要求、有收獲、有實際效果。再次，要抓好學習形式，采取靈活多樣的方法和基層黨員干部喜聞樂見、樂于接受的學習方式，比如，結合群眾性的文化活動開展教育活動，在寓教于樂中強化黨員干部的學習認知。最后，要抓好學習培訓。要引導基層黨組織加強基層社會黨員干部群眾的學習教育，通過舉辦報告會、座談會、案例分析學習會等，加強黨員干部的法制教育、公民意識教育、群眾路線教育、艱苦奮斗教育及黨員干部廉潔從政教育等，提高學習的實效性，進而增強基層黨員干部和各族群眾維護社會穩定、安定的自覺性和堅定性。

二要針對一些基層黨組織、基層干部自覺服務群眾的意識不強，缺乏應對群體性事件能力的問題，把預防群體性事件工作融入到黨員、干部日常工作生活中。使基層黨員干部形成責任意識、防范意識，增強預防應對的敏銳性，提高預防應對、處置的工作能力。提高基層黨組織、基層黨員干部的能力，既要與應對群體性事件工作結合起來，又要與邊疆少數民族地區的實際結合起來；既要與哈密經濟社會的發展結合起來，還要與服務群眾，提高各族群眾生活水平結合起來；既要與改善各族群眾的工作生活環境結合起來，又要與維護哈密、新疆社會大局穩定結合起來；既要提高基層黨組織、黨員干部的服務意識，更要增強基層黨員干部處置應對矛盾的能力。綜合提升基層黨組織、黨員干部推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的素質能力，切實提高基層黨員干部應對群體性事件的實效性。

結語

群體性事件的預防與處置是各級政府在當前和今后一段時間必須面臨的任務，對此，各級政府尤其是基層黨組織應當常抓不懈。地方政府在發展經濟的時候必須協調各方利益，并切實保障人民群眾的利益。每個地區都有自己特殊的區情，也有自己的特色，所以在發展的過程中必須多角度、全方位地考慮，運用正確的方法處理對群體性事件進行有效預防?！?/p>

［1］楊和德.群體性事件研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2002.

［2］王軍等.突發事件應急管理讀本［M］.北京：中共中央黨校出版社，2009.

［3］陳偉.我國轉型期群體性事件及其處置機制研究［D］.復旦大學，2009.

［4］劉超.群體性事件研究［D］.中國政法大學，2009.

D630.8

A

1009-6566（2014）01-0076-05

本文系新疆哈密地委黨校課題《哈密地區黨建與社會穩定課題的調查報告》階段性研究成果。

2013-11-11

韓江聲（1984—），男，河南周口人，中共哈密地委黨校講師，碩士，研究方向為法制教育。