我國公共圖書館實行理事會制度探析——以中美對比為視角

劉曉玲（鐵嶺市少年兒童圖書館 遼寧 鐵嶺 112000）

隨著我國政治體制改革的深化，以“政事分開，管辦分離”為原則的事業單位管理體制改革業已啟動。無論從文化企事業單位改革需求還是統籌構建現代公共文化服務體系的角度，公共圖書館原有管理體制的改革都已勢在必行。文化部印發的《2014年文化系統體制改革工作要點》 指出：推進文化企事業單位改革的重要內容之一就是“理順政府與事業單位的關系，積極探索政事分開、管辦分離的有效形式。推動文化館、圖書館、博物館、美術館等組建理事會試點工作，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，完善決策和監督機制，提高服務水平，提升使用效率”[1]。圖書館實行理事會制度已經不再停留于討論研究而是進入了實際試行階段。眾所周知，世界上最早的圖書館理事會制度發端于1848 年的美國，其后逐漸為世界許多國家所采用，為增強圖書館活力、充分發揮其職能起到了巨大作用。從長遠來看，借鑒、學習國際的成功范例，推行理事會制度也許會是我國公共圖書館管理體制改革的一種有效途徑。但是，任何制度和體制都立足于特定的歷史傳統與社會背景，這構成了其存在的合法性基礎。因此，我國要建立適合我國國情的公共圖書館理事會制度，首先必須要了解國外圖書館理事會制度存在的社會歷史背景，由此確認其優越性與實質特點，然后結合我國實際，分析在借鑒、采用過程中存在的局限，從而確定如何調整使其適合我國當下圖書館事業發展的需要。

1 美國公共圖書館理事會制度運行的社會歷史條件

任何一項制度的實行，必然有其合適的社會條件，同時也應受到文化傳統等歷史因素的制約。美國公共圖書館理事會制度從其初創到發展與不斷完善，無不與其整個社會的政治體制、法律體系、經濟形勢、文化傳統息息相關。也正是因為其植根于現實的社會基礎之中，才彰顯了存在的合法性與價值。

首先，美國公共圖書館理事會制度的產生具有深刻的時代背景。可以說，美國公共圖書館理事會制度幾乎是與公共圖書館相伴而生的。1848年，當美國馬薩諸塞州議會以立法的形式決定在波士頓市建立一所免費的公共圖書館時，就確定將圖書館事務交由專門成立的理事會來管理。理事會擁有預算監管、人員聘用、規章制定等重要權力。這種制度無疑是借鑒了當時在美國商業系統普遍運行的董事會制度，甚至有的圖書館就直接使用“圖書館董事會（Library Board of Directors）”這一名稱。這種制度在美國具有深厚的生存土壤，與當時的政治體制相符合。在美國，公共圖書館理事會制度是與美國的議會制度相聯系、相適應的，或者說公共圖書館理事會制度依賴于議會制度，離不開議會制度的支撐。美國波士頓市公共圖書館理事會由州議會上院、下院議員各1名和市民代表5名組成，理事由兩院全體議員選舉產生。事實也證明，這種管理制度能夠保障公共圖書館保持旺盛、持久的生命力，充分滿足社會對公共圖書館的需求。因此，美國波士頓市公共圖書館所創立的圖書館理事會制度逐漸被美國其他類型的公共圖書館所借鑒。時至今日，僅美國本土就有95%的公共圖書館實行理事會制[2]。在美國，從聯邦政府到州、縣、自治城市，都建有相應級別的公共圖書館理事會[2]。

其次，美國公共圖書館理事會制度擁有強大的法制保障。美國的《圖書館服務法》最初于1846年提出，1955年被美國國會所采納，從而奠定了美國圖書館運行的法律基礎[3]。美國公共圖書館理事會制度也是在比較完善的法律體系下推行的。美國聯邦政府和各州先行制定和頒布相關法律、規定、章程和標準，在這些法律、規定、章程和標準的規范引導下來推行圖書館理事會制度。以波士頓市公共圖書館理事會制度為例，理事會設立了4個專業委員會和兩個特別小組，每個機構都有詳盡的工作章程，而且制定了理事會實施細則，包括辦事處、理事會成員、理事職責、理事會領導者、理事會會議及議程、圖書館領導者、圖書館服務及附則等部分[4]。理事會實施細則由州議會的上院和下院頒布，具有法律效力。目前，美國大部分州通過制定相關的法律或運營標準來引導公共圖書館實行理事會制度。例如，《華盛頓州普通法》規定，華盛頓州圖書館理事會職權包括圖書館館長的聘用與免職，規定其職責、報酬；制訂和批準理事會工作和監管制度；與館長合作，制訂和通過圖書館規劃、戰略報告和年度報告；控制圖書館的財務；確保圖書館資金充足；制訂員工的薪酬、獎金和提供繼續教育的機會[5]。依利諾依州的《服務公眾：依利諾依州公共圖書館標準》規定：“圖書館由一個理事會管理；理事會任命一名取得資格認證的人做圖書館管理者；理事會擁有控制圖書館所有財產及對圖書館募集來或是受捐贈獲取的資金合理支出的專權；圖書館管理者每個月都要向理事會呈交一份關于圖書館運行的書面報告。”[6]

法律制度的完善與較強的執行力在一定程度上保障了美國公共圖書館理事會制度的權威與效力，使其在行使自主權力、增強圖書館活力的同時，接受法律的約束與監督，從而保證了圖書館職能的充分實現。

第三，美國公共圖書館的建立及經費支持擁有良好的社會基礎。不同于我國公共圖書館均由政府出資建立，美國有相當一部分圖書館為個人捐助所建。其中，安德魯·卡內基（Andrew Carnegie，1835—1919年）可謂是先行者，在1889—1923年，卡內基曾先后資助建立了1 697座公共圖書館[3]。他的舉動引發了示范效應，其后不斷有一些大企業家、商人為公共圖書館投入巨額資金，極大地推動了美國公共圖書館的創建與發展。此外，美國公共圖書館的日常運轉經費除了聯邦與地方政府提供外，也有部分為私人捐贈或贊助，有的則來自其設立的專項基金。例如，美國波士頓市公共圖書館正常運轉的經費除靠政府撥款外，理事會的信托基金也占了相當大的比重，甚至達到每年數百項，每項捐助都有明確的目標，如專用于購買藝術表演類文獻的艾倫基金、用于科學研究的愛丁堡圖書館基金、資助善本部的古文物書商基金等，這些資金幾乎都不是一次性的投入，而是有一定的連續性[7]。這種從圖書館的建立到運轉都有來自不同渠道的資金投入，也可以說是資金多元化的模式，特別適宜采用民主、開放的理事會管理制度，代表不同利益集團的人員參與到經費使用與圖書館運營當中，不僅提高了圖書館的效能，而且增強了圖書館的社會關注度。

此外，從1848年美國公共圖書館理事會制度創立至今，其具體的管理措施處于不斷的適時調整過程之中，但這種制度的基本理念則無根本性變化。可以說，100多年以來，該制度在美國的運行已經形成了強大的歷史慣性。這種模式不僅得到了社會的普遍認可，而且公共圖書館自身也深以為然。

總之，從美國公共圖書館理事會制度運行的有關情況來看，100多年以來，美國公共圖書館在管理上已經形成了一套體系日臻完善、與美國國情相適應、具有自身歷史傳統的理事會制度。該制度是一種政府有限權力管理與公民自治相結合、經費來源多元化、管理專業化的管理模式，能夠有效吸納多個利益主體參與管理并協調彼此的利益沖突。

2 公共圖書館理事會制度在我國執行的限度

就單位屬性而言，我國公共圖書館為全額撥款的事業單位，由文化管理機構（文化廳、局）相關處室直接領導與管理，圖書館的人員聘任（包括館領導與員工）、經費額度與使用等重大事務均須報請上級部門批準方可執行。這種管理制度自建國以來開始執行，至今已有60余年。雖然其間也有局部的調整，但整個體制幾乎沒有大的改變。目前進行的事業單位體制改革的基本方向是理順政府與事業單位的關系，積極探索政事分開、管辦分離的有效形式。從國際范圍來看，公共圖書館理事會制度應該是一個可行性較強的選擇。但是，對于一個執行多年的管理體系而言，借鑒或移入一種新的圖書館管理與運行模式無疑會面臨諸多的限制，有的甚至在短時期內難以實現。

首先，行政管理體系的局限。我國公共圖書館是采用政府—館長的兩級管理模式。以省級圖書館為例，代表政府行使相關職能的為省文化廳社會文化處（原為獨立的圖書館處，后并入社會處），圖書館的內部管理則由以館長為首的領導班子為主體。各地市、縣級公共圖書館也是如此。政府作為公共圖書館的所有者、出資方，對圖書館的領導任用、經費投入等重大事項擁有決策權。在美國，波士頓市公共圖書館則是一種實權市長制下的理事會管理體制：“市長作為一個城市的最高行政官員對圖書館理事會成員進行選取和委任，市長直接參與到圖書館的管理中去，與理事會進行較為密切的互動，充分體現了政府對公共圖書館事業的關懷”[8]。理事會職責包括館長任命及薪水的確定、監督圖書館預算、制訂圖書館章程、選聘核心館員等。與我國相比較，美國波士頓市公共圖書館的理事會管理體制既有政府職責，也有圖書館內部職能。我國與美國公共圖書館的管理體系屬于兩種類型。如果我國采用美國公共圖書館的理事會管理模式，將面臨諸多暫時無法操作的窘境。例如，就館長的人選而言，在美國是由理事會經過一定的程序后任命；而在我國則必須按照現行的干部選拔任用制度由上級主管部門批準任命，如果由理事會任命，館長身份的合法性就很難得到保障。又如，美國公共圖書館理事會為法人社團，享有法律賦予的權力、職責，擁有對圖書館資產的所有權、控制權與使用權；而在我國，公共圖書館資產為國家所有，理事會的權力必然受到限制，因而其話語權也要大打折扣，其職能定會受到影響，在經費投入與使用上也是如此。再如，對于經費的使用，美國俄亥俄州規定，“按照俄亥俄州的法律，州內各圖書館經費的使用提案及經費申請需向州圖書館館長提交。州圖書館理事會負責對每個圖書館及圖書館組織獲得的經費或補貼進行核準。最終獲得經費的機構應做好經費支出和財政監管記錄，并向州圖書館及聯邦、州審計員提供其所需的報告與輔助文件”[9]；而我國圖書館對經費申請的自由度十分受限制，包括館內機構設置、工作人員的聘用等問題都是如此，這種行政管理體系的局限是我國在借鑒國外公共圖書館理事會制度時必須認真思考的重要課題。

其次，圖書館傳統運行模式的局限。盡管近年來，我國公共圖書館的開放程度、社會參與程度都呈不斷提高趨勢，但是與美國相比，還有較大差距。從本質上來說，我國公共圖書館還屬于相對獨立的自主管理與運作方式，雖然也采用一定方式征求社會意見，但從圖書文獻的購買、服務讀者方式到經費管理、員工管理，都是在政府管理部門指導下自主完成的。針對社會提出的一些建議與意見，是否采納、如何采納也是由圖書館來決定的。而美國公共圖書館以理事會為核心的管理運行體系則是一種更為開放、民主的模式，社會不同利益集團、不同階層能夠以理事會為平臺與媒介實質地參與到圖書館的管理、決策與運營之中。例如，美國俄亥俄州圖書館理事會的職責包括：維持州圖書館運營，圖書、期刊、膠片、錄音等資料與設備的保管；依法接受來自于社會各界的捐助，并對用于圖書館事業發展的物資進行管理和使用；對經費進行管理；對郡縣圖書館的設立負有批準、否決或修改的權力；對需要改變服務邊界與范圍的圖書館予以決議；鼓勵并協助各圖書館與當地政府進行溝通合作，解決遇到的難題；有權向俄亥俄州州長和州眾議院提出修改當地法律的建議，以便提升圖書館運營和改善圖書館服務[10]。雖然我國也有一些不同層次的圖書館學會或圖書館工作委員會，但其職能基本都是信息交流與有限的業務溝通，并不承擔實質的管理任務。

這種運行模式的差異極有可能導致我國在采用公共圖書館理事會制度時出現制度上的形式化、職能的虛化等問題，難以實現我國改革的初衷。目前，國內業已開展的公共圖書館理事會制度都或多或少地存在這樣的問題。例如，中國科學院圖書館于2006年實行了理事會領導下的館長負責制，然而，“該理事會提出的館長負責制難免會使理事會的領導地位產生動搖，更難較好地體現出圖書館理事會的特性及審議、監管職能”[8]；成立不久的吉林省圖書館聯盟和河北省高等學校數字圖書館聯盟，其最高決策機構均為聯盟理事會，理事由參加聯盟的各館館長擔任。這種理事會顯然也是一種協調交流機構而非管理決策機構。理事會可以協調各圖書館之間的關系，使各圖書館更好地開展館際互借和資源共享等事宜，但每個圖書館的內部管理依然是舊的管理模式。

此外，中美兩國圖書館管理體制的不同也與兩個國家整體的政治體制、法律體系、傳統文化及思維方式等諸多因素密切相關。不同的國情、不同的歷史決定著公共圖書館的不同發展軌跡，也勢必會制約著我國在現實中采用公共圖書館理事會制度。

3 借鑒國外公共圖書館理事會制度應注意的幾個問題

從圖書館管理角度而言，與我國公共圖書館現行管理制度相比，理事會制度無疑更具科學性與合理性。其是一種更為開放、民主的管理模式，能夠吸收不同社會階層、利益群體參與到管理中來，并能更好地協調各方的服務需求。因此，學習和借鑒國外已經比較成熟的公共圖書館理事會制度應該是我國激發圖書館活力、提高服務效率的首選方案。但是，如前文所述，中美公共圖書館的差異明顯，雖然在我國設立公共圖書館理事會制度具有可行性，卻不可完全照搬或者簡單模仿美國模式，我們需要探索建立適合我國國情的公共圖書館管理制度。

首先，公共圖書館理事會制度的推行要立足于我國現實。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革戰略目標是立足于我國的現實需要，強調改革的系統性、整體性、協同性。文化部倡導推動文化館、圖書館、博物館、美術館等組建理事會試點工作，其目的是為了“吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，完善決策和監督機制，提高服務水平，提升使用效率”[1]。對公共圖書館而言，實行理事會制度的最終目的在于更大程度地發揮公共圖書館在現代條件下知識生產、創新與傳播中的重要功能與作用，提高公共服務的質量與水平，更好地為大眾服務。因此，我國對國外公共圖書館理事會制度的借鑒與學習應回歸到改革的初衷，立足我國現實，分析國外公共圖書館理事會制度的特點與優勢，切不可為“理事會”而“理事會”。簡單照搬國外公共圖書館理事會制度，將其鑲嵌到我國現行體制之中，這一做法解決了形式問題而忽略了實質內容，很可能導致決策環節增加、職責模糊不清、工作效率降低的情況發生。

第二，公共圖書館理事會制度的推行要遵從循序漸進的原則。任何一種新制度的實行必然有一個過程，涉及諸多問題，不可能一蹴而就。因此，我國在試行、推廣公共圖書館理事會制度時也不可操之過急，既需要全社會范圍內的體制改革作為配套支持，也需要我們在觀念上的轉變與適應，包括圖書館人自己和社會各界的認同與支持。國外公共圖書館理事會制度的優勢在于廣泛吸納社會不同社會群體參與到管理與決策之中，以提高圖書館的服務效率，我國可以考慮在現行體制下有限度地增加圖書館管理的社會參與程度，社會群體主要參與承擔現有圖書館自身可決定的管理與決策工作。例如，圖書館可以聘用具有一定代表性的人員組成專門委員會，定期舉行例會，負責參與圖書館文獻資源的購置與分配、經費使用的監管、圖書館核心館員的考評、服務方式與項目的確定等實際工作，至于暫時無法確定的人事制度、財政經費預算制度等可先不納入職責范圍。與此同時，我國要參考國外模式，同步開展建立公共圖書館理事會制度的基礎工作，如理事會的組成方案、理事會章程制訂、理事會制度的運行模式等。經過一定的經驗積累，公共圖書館理事會制度的實行就會水到渠成了。

第三，公共圖書館理事會制度的推行必須要以改變傳統圖書館觀念為前提。國外公共圖書館理事會制度不僅實現了圖書館所有者和管理者的分離，提高了管理的專業化程度，而且將圖書館與大眾進行了深度融合，使圖書館成為了公眾文化生活的重要組成部分。我國傳統的圖書館理念由于受早期的原始藏書樓的影響，注重資源建設，忽略對外服務。近年來，圖書館的服務工作有了長足的進步，但圖書館的封閉性狀態仍然存在，其與讀者大眾還保持有一定距離，二者并沒有像國外那樣形成一個整體。這種觀念必然會影響公共圖書館理事會制度的推行與效果。然而，公共圖書館理事會制度更強調圖書館的管理決策水平與服務質量，客觀上要求無論是館長還是館員，都要打破傳統“官本位”的觀念，以服務大眾為唯一的目標導向，不斷提高自身業務素質，豐富、完善圖書館的服務體系，提高服務水平與質量。

4 結 語

從長遠來看，實行公共圖書館理事會制度是大勢所趨，但就我國公共圖書館的發展現狀而言，我們在理論上要加快研究、設計立足我國國情的公共圖書館理事會制度體系、法律依據，確保制度的科學性與合法性；在實踐上則要考慮現實的可操作性與實際效果。

[1]文化部關于貫徹落實《2014年文化系統體制改革工作要點》及其《分工實施方案》的通知[EB/OL].[2014-04-14].http://www.mcprc.gov.cn/.

[2]蔣永福.在我國實行公共圖書館理事會制度的理論思考[J].山東圖書館學刊,2010(6):23-27.

[3]鄧 攀.美國公共圖書館與中國公共圖書館之比較研究[J].重慶圖情研究,2010(3):59-61.

[4]Boston Public Library. By-Laws[EB/OL].[2012-11-16].http://www.bpl.org/general/trustees/trusteebylaws.pdf.

[5]Public Library Trustee Summary Manual (Washington State Library)[EB/OL].[2011-03-19].http://www.statelib.wa.gov/libraries/libDev/downloads/trustee/summary.pdf.

[6]Illinois Library Association, Public Library Management Forum,Standards Review Committee. Serving Our Public: Standards for Illinois Public Libraries[EB/OL].[2011-03-21].http://www.ila.org/trustees/ serving.pdf.

[7]Boston Public Library. Trustfunds[EB/OL].[2011-04-16]. http://www.bpl.org/general/trustees/trustfunds.pdf.

[8]馮 佳.國外公共圖書館理事會制度及啟示:以美國波士頓公共圖書館理事會制度為例[J].圖書館建設,2010(6):93-97.

[9]馮 佳.美國俄亥俄州圖書館理事會制度[J].國家圖書館學刊,2014(3):1-10.

[10]About the State Library Board[EB/OL].[2013-03-06].http://www.library.ohio.gov/StateLibrarian/aboutus/board.