歷代修志法規述評

●吳曉紅

（寧夏社會科學院，銀川750011）

歷代修志法規述評

●吳曉紅

（寧夏社會科學院，銀川750011）

修志；法規；條例

2006年5月18日，國務院正式頒布新中國第一部修志條例《地方志工作條例》，使中華民族編史修志這一優良文化傳統走上了依法修志的道路。本文將歷代中央政府頒布的主要修志政令及規定進行整理述評，從中不難看出，修志法令的出臺與志書體例一樣經過了發育、豐滿、完善、成熟的漫長過程。

方志文化淵源流長，在兩千多年的漫長演變中，形成了橫排豎寫的特殊體例和述而不論的記述方法，重點記述一定行政管轄區域或一項專門行業范圍之橫切面內容的文化載體，又稱“一方之全史”。古代方志其主要功能除資政、存史、育人外，還為“以備國史之征”，［1］45即為歷代大規模編纂國家正史提供資料，加之志書具有彰顯家鄉風土人情之效，又從最初的官修發展為官民共修，編纂志書在全國各地普遍推廣，達到“無縣無志”和“無物無志”的一種罕見的民族文化特殊形式。歷代統治者非常重視編修志書，并為此制定頒布了一系列制度規定來推動志書編修，使這種特殊的文化載體得以傳承下來。

1 志體形成前的歷代修志規定

據史載，漢代朝廷詔令地方官府編纂的《地志》（山川、物產、貢賦等）不僅是地方志的幼年形志，而且也算是中央指導修志最早的條令。［1］46據史料記載，漢代成書的《安定郡圖志》（已佚）為寧夏志書之祖。可見，偏居西北一隅的寧夏編史修志并不落后中原內地。隋朝，朝廷為了加強中央集權，發展經濟文化，急需了解各地情況，于大業年間（606～616）“普詔天下諸郡，條其風俗、物產、地圖，上于尚書”。［1］54這一政令促進了各地圖經的編修，隋煬帝親自督編了我國第一部官修總志《區域圖志》（已佚），即后世《一統志》的前身。［1］55

唐代對志書的編修期限和辦法有明確規定。建中元年（780），朝廷將原規定各州郡每三年編修一次圖經報尚書省兵部職方的制度改為五年一修報，并要求遇州縣增廢、山河改移等情況，則隨時報送。［2］854圖經的內容，要求備載古今事跡、地理山川、土地所宜、風俗所尚。規定編修圖經的經費一律從州縣雜罰錢中支出。其間，由宰相李吉甫主持編纂的《元和郡縣圖志》是唐代全國性總志的代表作。全書40卷，原有圖有文，南宋時圖佚，僅存文字，后人稱為《元和郡縣志》。該志以當時的關內、河南、河北等10道為綱，分別記述各府州縣的戶口、疆域道里、形勢險要、地理沿革、山水湖泊、丘墓古跡、貢賦物產等。其體例對宋代《太平寰宇記》及元、明、清各代的《一統志》都有很大影響。由于朝廷重視修志，一些邊遠地區也開始編修圖經，如在敦煌發現的《沙州都督府圖經》和《西州圖經》，就是記載今甘肅、新疆地區史事的早期志書。

宋代，方志內容和形式基本定型，圖經逐漸被“志”代替。朝廷于大觀元年（1107）創設九域圖志局，開國家設局修志之先河，并承襲唐代編修圖經的制度，規定：“凡土地所產，風俗所尚，具古今興廢之因，州縣之籍，遇閏歲造圖以進。”［2］856規定明確了三個要點：一是固定了志書體例，即記（大事記）、志（專志）、傳（人物）、錄（附錄）、圖、表六體兼備；二是對志書的內容及纂修時間作了要求；三是正式將方志的名稱以“志”號名，至此，方志進入定型和成熟階段。［2］160太祖、真宗、神宗、徽宗諸位皇帝均曾詔修志書，促進了官修制度的實施。太祖開寶四年（971）正月，命知制誥盧多遜、扈蒙等重修天下圖經。開寶八年（975）又詔寇準修定《開寶諸道圖經》。景德四年（1007）二月，真宗詔重修諸路圖經。元豐八年（1085）七月，神宗詔令編成《元豐九域志》10卷。大觀元年（1107）徽宗為編修《九域志》，又諭各州縣編纂圖經上報九域圖志局編成《四明圖經》。

北宋初年成書的《太平寰宇記》在內容和體例上都有發展和突破，記述的重點從地理轉到了人文歷史方面，“人物”和“藝文”逐漸占據重要位置，使地方志最終從地理學分離出來，在史學領域自成一體，可見，宋代方志對后世方志的影響。由于朝廷重視修志，多次詔修，方志編修空前發展，并形成了一定規模。其特點，一是修志普遍形成傳統，郡縣必修志；二是數量多，卷帙繁。如果一個地方沒有修志或編修不及時，地方主官就會被問責。地方官員主持編修志書成為職責范圍內的事。正因為朝廷和各級官員十分重視編修地方志，宋代“今僻陋之邦，偏小之邑，亦必有記錄焉”。［3］

元朝統治者雖為少數游牧民族，但其深受中原漢儒文化影響，元世祖忽必烈曾采納大學士札馬剌丁“方今尺地一民，盡入版籍，宜為書以明一統”之諫，任用漢臣秘書少監虞應龍協助札馬剌丁主持編纂完成了我國修志史上第一部全國總志——《大元一統志》。全書以路和行省直轄府、州為綱，內容舉凡建置沿革、坊廓鄉鎮、里至、山川、土產、風俗形勝、古跡、人物、仙釋諸目等一應俱全。［4］502此間，《開成府志》（已佚）應為寧夏首部志書。

由此可見，經濟繁榮，文化昌盛，盛世修志、志載盛世是方志文化發展的規律，為加強統治，國家對修志的要求也更加迫切，朝廷的各種指導具體的修志詔令應運而生。

2 明清修志法規性條例的出臺

明代是中國歷史上修志體系臻于成熟和修志制度正式形成的階段。明朝開祖皇帝在洪武三年（1370）就曾下令編修全國性總志。明永樂十年（1412），朝廷頒布了《纂修志書凡例》，這是現存最早的封建中央政權頒布的一項重要修志詔令。《凡例》規定，方志的編纂內容應包括17個門類，即：建置沿、分野，疆域、城池、里至，山川，坊郭、鄉鎮，土產、貢賦，田地、稅糧、課程、稅鈔，風俗、形勢，戶口，學校，軍衛，廨舍，寺觀、祠廟、橋梁，古跡、城郭故址、宮室臺榭、陵墓、關塞、巖洞、園地、井泉、陂堰、景物，宦績，人物，仙釋，雜志，詩文。［4］503明永樂十六年（1418），明成祖朱棣第一次以中央行政命令的形式頒布了《纂修志書凡例》，將編纂類目細分為21個門類，即：建置沿革，分野，疆域，城池，山川，坊郭鎮市，土產，風俗，戶口，學校，軍衛，郡縣廨舍，寺觀，祠廟，橋梁，古跡，宦跡，人物，仙釋，雜志，詩文。［4］506《條例》固定了志書編修篇目，充分體現了方志“官修政書”的性質。

此外，明朝在正統、景泰、天順年間均曾下詔修志，在弘治、正德、嘉靖年間還下令廣征志書，《寰宇通志》《大明一統志》就是在各地上報志書的基礎上編成的。不僅朝廷多次下詔修志，湖廣布政司左參政丁明也曾于嘉靖中期頒布《修志凡例》，浙江巡撫、河南汝寧府也曾令下屬府縣立即修志。由于朝廷三令五申，各地方志編修工作得到迅速發展。萬歷年間，張邦政就在（萬歷）《滿城縣志·序》中稱：“今天下自國史外，郡邑莫不有志。”藩封寧夏的朱元璋第十六子慶王朱栴編纂的《宣德寧夏志》為寧夏現存第一部志書，而且明朝寧夏鎮至少7次編修過全境的方志。

清代方志編纂與研究進入強盛期，受明朝《凡例》影響，清廷也先后向全國頒布了各類修志規定。康熙、乾隆、嘉慶三次編纂《大清一統志》，每次纂修前，必先令各省、府、州、縣編修地方志，并三番五次督促按時進呈，不得有誤。康熙十一年（1672），康熙帝采納保和殿大學士衛周祚進奏，令直省各督撫聘集夙儒名賢，接古續今，纂輯通志，同時將順治十八年（1661）河南巡撫賈漢復主修的《河南通志》頒為修志的樣式。康熙二十二年（1683），禮部奉旨檄催各省設局修志，并限期完成。雍正六年（1728）十一月，雍正帝針對各省志書采錄人物事跡明確要求：“登載一代名宦人物，較之山川風土尤為緊要，必詳細確查，慎重采錄，至公至當，使偉績懿行，逾久彌光，乃稱不朽盛事。”［5］256還令根據志書編修的好壞，給予必要的獎懲。不久又頒令各省、府、州、縣志書每60年重修一次。雍正十一年（1733）十月初八日，統志館草擬《修志條款》（15條），又稱《部頒例目》，由戶部傳發全國各省遵照執行，方志界視其為修志“準繩”。［6］677乾隆帝對纂修《一統志》極為重視，史臣進呈稿本，都親自審閱，反復推敲，并提出修改意見。雍正六年（1728）十一月二十八日，朝廷頒發《雍正上諭》。［7］11雍正說：“朕惟志書與史傳相表里，其登載一代名宦人物，較之山川風土尤為緊要，必詳細調查，慎重采錄，至公至當，使偉績懿行，逾久彌光，乃稱不朽盛事。今若以一年為期，恐時日太促，或不免草率從事。即如李紱修廣西通志，率意徇情，瞻顧桑梓，將江西仕粵之人，不論優劣，概行濫入，遠近之人，皆傳為笑談。如此志書，豈堪垂世”，［2］216從中可見，雍正為保志書質量，對修志時間沒有做強行規定，“如一年未能竣事，或寬至二三年”，并要求官員修志端正態度，修得不好則要“從重處分”，并對廣西巡撫李紱撰修的《廣西通志》提出批評。［1］80雍正十一年（1733）十月初八，在編修《大清一統志》時，由于對“直隸各省府州縣戶口田賦、文武職官、公廨倉廒、營衛兵數、監場、土貢、土司等，與各書院、古跡、祠廟、寺觀中御賜匾額碑記”等資料“無憑查考”，內閣一統志館向各省下發行查事項共十四條，要求中省“必須文到之日，限三個月內條晰造冊報部送館，毋得遲滯，須至移會者”。

清朝對修志嚴格控制，州縣以上志書幾乎全為官修，私人編修的極少。省級志書《通志》以總督、巡撫領銜監修，府、州、縣志則由知府、知州、知縣領銜纂修，修成后需呈報上一級審查。官府設有志局（館），一般由地方官員聘請文人學士或地方鄉紳編纂，也有的由地方官員親自編修。乾隆帝曾嚴禁私自編修刊印志書。光緒三十一年（1905），朝廷在原《部頒例目》的基礎上又頒布《鄉土志例目》，規定《鄉土志》應包括“十五門”的內容，還要求《鄉土志》要面向學堂學生普及傳授，“為后學者之感勸者是已”。［2］219清代除雍正、咸豐、同治三朝，其他各朝寧夏均有志書問世，尤以《乾隆寧夏府志》的流傳較廣，影響較大。［8］56

朝廷對修志規定的頻頻出臺，促使各地紛紛制定相應的細則用以貫徹實行和指導修志。康熙二十九年（1690），河南省巡撫衙門率先在省內下發《通飭修志牌照》（23條）；［2］215洪亮吉撰發了乾隆《登封縣志》敘錄；［7］14謝啟昆撰發了嘉慶《廣西通志》敘例；［2］216陳作哲撰發的光緒《聞喜縣志·原示》；［7］46黃彭年撰發了光緒《畿輔通志》凡例；［2］216張之洞撰發了光緒《順天府志》修書略例。［7］54

由此可見，清代編修志書，上至皇帝、一統志館，下至各級修志組織、主官、地方文人皆盡職盡責遵照執行，在修志管理和法規建設方面較前代有較大的進步，府志、州志、廳志、縣志等和基層的鄉志、里志、村志乃至各級專志、名山大川志、建筑物志、名優土特產志等如雨后春筍般涌現出來，形成全國范圍內無地無志、無物無志的空前盛況。

3 近代修志規定

民國時期，軍閥混戰、抗日戰爭及國內戰爭導致局勢不穩，經濟衰退，文化滯后，但對于編史修志，國民政府仍然先后頒發了編纂辦法。民國三年（1914），教育部即咨令各地編修鄉土志，一作學校教材，二供清史館征用。浙江省、黑龍江省專門成立通志局開始編修通志。民國六年（1917），北洋政府內務部會同教育部通令各地修志。山西省公署率先下達編寫新志的訓令，頒布《山西各縣志書凡例》，規定縣志要采用圖、略、傳、表、考5種體裁，酌分綱目。［7］69廣東成立通志館并于民國七年（1918）修成《續修廣東通志稿》19冊。

民國十八年（1929年），內政部呈奉行政院轉奉國民政府令，頒發《修志事例概要》（22條）。［9］35《修志事例概要》對修志機構設置、志書內容、綱目、編修方法、審核辦法及文字表述、印刷等作了詳細規定。如要求各省建立通志館負責修志，要求輿圖由專人采用最新科學方法繪制，要編入有重要價值的照片和統計表；要據實編入天時發現的異狀，以供科學研究，但不得稍涉迷信，以期落實修志機構，提高志書的科學性和實用性。這些是封建王朝統治時期沒有要求也不可能要求的。修志體例概要的頒行，對督促推動各地纂修志書起到了一定作用，使全國普遍開展了具體的修志工作。目前所見的民國志書，大都出于1929年至1938年這一階段。

民國三十三年（1944）5月2日，由內政部公布、經國民政府行政院第660次會議通過的《地方志書纂修辦法》（9條）［7］161出臺，規定志書分省志、市志、縣志三種，省志30年一修，市縣志15年一修，編成的志書要報內政部核實后方能印行。此次會議還通過了由內政部轉發的《市縣文獻委員會組織規程》（12條），要求各省、市、縣未成立通志館的設立文獻委員會，負責收集、管理地方文獻，以備修志，并對征集材料范疇作了具體要求。同時，指出通志館的組織機構設置，也可按此“組織規程”參照執行。［7］163

抗日戰爭勝利后，國民黨政府于民國三十五年（1946）7月16日由行政院第751次會議通過了《地方志書纂修辦法（修正）》（9條），并于同年10月1日修正公布。［7］173民國三十八年（1949）重新頒布了《地方志書纂修辦法》，規定省志30年一修，縣志15年一修。但此時的國民黨政府已搖搖欲墜，《地方志書纂修辦法》行如空文。

國民政府頒布的修志行政法規，將志書種類定位省、市、縣三級；纂修時間規定，省志每隔30年，市、縣志每隔15年續修一次；組織領導規定，在各級政府領導下，業務上歸同級文獻委員會指導，具體工作在三級修志館的組織下進行運作；在志書的體例內容和出版、印刷等方面作出14項要求，還規定志稿必須經審定后方可付印；新志書出版后需分送行政院、內政部、國防部、教育部、中央圖書館和有關部門備查、備案。［7］175從中不難看出，國民政府對修志工作的要求及管理已經非常規范、合理，雖然所修志書在體例、內容上仍屬舊志范疇，但還是反映了當時的社會新面貌和新特點。一是增設新內容，如《民國江西通志稿》設置了地質考，《民國邕寧縣志》設置了郵政、航政、電政、路政、商業團體、最新學制等門類。二是創立“概述”，使志書七體兼備。黃炎培編纂《民國川沙縣志》時，在堅持原志書六體的同時，又于各志之首創一體“概述”，“蓋重在簡略說明本志內容之大要，而不盡闡明義例也。將使于此書者，讀概述后，進而瀏覽全文，其繁者可以用志不紛，其簡者亦將推闡焉而有得，或竟不讀全文而大致了了”。［10］13三是圖表照片入志。張仁靜編纂的《民國青浦縣續志》，全境圖以1∶225000比例尺繪制，縣治圖以1∶55000比例尺繪制。《民國杭州市新志稿》首次編入了《近十年來本市茶葉出口數量及其價值表》《民國二十年杭州市商店家數分區統計表》等。《民國川沙縣志》編入數十種表格。照片入志書是民國首創。如柳詒徵等編纂的《民國首都志》收入照片75幅，有南京的鳥瞰照，街道、學校、醫院的照片；《民國邕寧縣志》，志首也收入照片20幅。

而偏居西北的寧夏，由當地回族將領馬福祥主持編修的《朔方道志》在全國也較有影響。該志于民國六年（1917）編成初稿，全書31卷加卷首計32卷近百萬字，民國十六年（1927）正式付梓。當時，寧夏當局還頒布《凡例》（23條），對志書名稱、門類、篇目結構、時空界限、體裁和圖例等均作具體規定。地方貫徹落實國民政府號召，率先制定相應修志細則并編纂完成地方志書，可謂造福一方，功德無量。

4 當代修志規定及《地方志工作條例》的頒布

新中國成立以來，黨和國家領導人十分重視地方志的編纂與利用。毛澤東提倡利用地方志提高領導水平，并倡議各地編修地方志。周恩來指出，要系統整理縣志及其他書籍中的有關科學技術的資料，做到“古為今用”。鄧小平提出，“摸清、摸準我們的國情對社會主義現代化建設的極端重要性”。為新方志編修指明了方向。1995年6月，中共中央政治局委員、國務委員李鐵映出任中國地方志指導小組組長，李鐵映明確指出：“修志工作絕不是可有可無的事，而是各級政府的職責，主要是省、市、縣三級政府主要領導同志的職責，是‘兩個文明’建設的重要組成部分。”“要堅持‘一納入、五到位’，即把修志工作納入各地經濟社會發展計劃和各級政府的任務中。堅持領導到位，機構到位，經費到位，隊伍到位，條件到位。要堅持黨委領導、政府主持、專家修志、‘三審’定稿制度。”中國地方志指導小組成員中增加了一些省市主管地方志工作的領導和各學科的著名專家學者，充分體現了黨中央和國務院對新編地方志工作的重視和關心。

同時，在支持修志和制定指導性修志法規方面一直沒有停止摸索，國務院、中國地方志小組、中國地方志協會先后制定下發了多個辦法及規定，對地方志書的編修起到了積極的指導推動作用。

（1）1956年，國務院科學規劃委員會在制訂《十二年哲學社會科學規劃方案》時，將編修地方志列為20個重點項目之一。規劃委員會下成立了地方志小組，以加強對修志工作的領導。1958年10月，國務院科學規劃委員會地方志小組向全國發出了《關于新編地方志的幾點意見》，這是指導全國編修社會主義新方志的第一個帶有行政法規式的“條例”。《意見》明確指出：“方志是我國一項獨有的文化遺產”，“歷代續有編修”，新方志可分為省、市、縣、社4種，修志的組織應在各省、市、縣黨委和人民委員會的領導下進行，新方志應貫徹執行厚今薄古的原則等。還特別強調“應當考慮把修訂方志形成一個制度”。［4］268同時，地方志小組起草了《新修地方志體例（草案）》《縣志編纂條例草案（討論稿）》下發征求意見。《草案》提供了六大門類較為完整的《篇目》供修志者參考。

（2）1983年4月，經中央同意，中國地方志指導小組成立，具體負責指導全國的修志工作。1985年4月19日，國務院辦公廳以國辦發〔1985〕33號文件，轉發了《中國社會科學院關于加強全國地方志編纂工作領導的報告》，通知對于有關條例的編制、隊伍、經費和出版等問題，明確“由地方各級政府根據實際情況，予以適當解決”。［7］287表明修志工作開始真正納入各級人民政府的日常工作，也預示“修志條例”的制定和頒行開始走上官方文件運行程序的軌道，標志著全國編修社會主義新方志工作進入一個嶄新的發展階段。中國地方志指導小組于國辦《通知》下發同日，討論、修訂并通過了《新編地方志工作暫時規定》（三章二十六條），于7月15日以中指組（1985）1號文件下發試行，以便全國各地在修志實踐中有所遵循。

（3）1997年5月8日，中指組召開二屆三次會議討論通過了《關于地方志編纂工作的規定》，并于次年2月10日以中指組名義下發《頒發〈關于地方志編纂工作的規定〉的通知》。同時，宣布“原《新編地方志工作暫行規定》停止使用”。［4］274從此，新中國修志工作的法規性《規定》，由中央權威業務指導部門制定公布，在全國修志戰線貫徹執行，對編修社會主義新方志事業起到了很大的推動作用。

（4）2006年5月18日，國務院總理溫家寶簽發的第467號《中華人民共和國國務院令》頒布了《地方志工作條例》。新中國編修地方志走過了半個世紀坎坷之路，終于迎來了依法修志的春天。《地方志工作條例》共22條，既各自獨立，又互相聯系，前后呼應和互為補充。以高度精煉的文字、深邃的學術眼光和豐富的實踐經驗，對地方志工作的一系列重要方面和新方志的基本要求都作出明確規定，內涵豐富，重點突出，可操作性極強，舉凡方志工作的地位、性質、領導、職責、要求、目的和隊伍建設、續修年限、審查驗收、出版備案、版權署名、讀志用志、獎懲問責等方方面面。《條例》頒布后，各地政府紛紛出臺相應的實施細則，寧夏于2007年11月率先出臺了《寧夏回族自治區〈地方志工作條例〉實施細則》，首次將每年的5月18日定為法定的“地方志工作宣傳日”。此舉走在全國前列，被中國地方志指導小組向全國推廣學習交流。

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1005－8214（2014）12－0035－04

吳曉紅（1970－），女，寧夏社會科學院地方志辦公室副編審，主要從事寧夏地方史志編研。

2014－02－20［責任編輯］宋玉軍