公共政策評估主體的缺陷及對策

張偉平，胡俊生

（延安大學公共管理學院，陜西延安 716000）

公共政策評估主體的缺陷及對策

張偉平，胡俊生

（延安大學公共管理學院，陜西延安 716000）

公共政策評估作為公共政策運行過程的重要組成部分，是檢驗政策效果的基本途徑，是決定政策去向的重要依據，也是合理配置資源的有效手段。政策評估主體在整個政策評估活動中處于關鍵地位，發揮著主導作用，并會對評估結果產生重要的影響。針對當前公共政策評估主體存在著單一性、缺乏獨立性等缺陷，本文提出相應的解決對策，以完善我國政策評估事業的發展。

公共政策；評估；主體缺陷

一個完整的政策過程，除了政策制定、政策執行、政策監控以外，還需要對政策本身及政策活動進行科學的評估。公共政策評估作為公共政策過程的重要組成部分，可以檢驗政策效果、效率和效益，并成為決定政策去向的重要依據，也是決策走向民主化、科學化的必由之路。本文就誰作為公共政策評論主體、公共政策評估主體存在的突出問題及完善對策進行探討。

一、政策評估主體的基本理論

（一）政策評估與政策評估主體的概念

對于政策評估的概念，學者們從不同的角度出發有著不同的闡述。朱志宏認為，就一項公共政策而言，發現誤差、修正誤差就是政策評估。換言之，政策評估的工作就是發現并修正政策的誤差。那格爾認為政策評價主要關心的是解析和預測，把評價看成一種科學的研究活動。一般認為，所謂政策評估，就是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據［1］。

政策評估主體主要指直接或間接組織或參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。評估主體的選擇關系到評估目標的明確、評估方法的選擇、評估標準的確立以及評估結果的公正［2］。

（二）政策評估主體的類型

公共政策評估主體在公共政策評估系統中處于關鍵地位，依據不同的標準或者不同的角度可以把公共政策評估主體分為不同的類型。比如，從組織活動形式上看，評估主體可分為正式評估和非正式評估；從機構地位來看，可分為官方評估與非官方評估。在政策評估實際過程中，一般將評估主體劃分為政策評估組織與政策評估個體，以及內部評估主體與外部評估主體。政策評估組織是評估活動的重要載體，也是整合各種政策評估資源的有效平臺。政策評估個體指那些常常以個人名義從事政策評估活動、生產政策評估知識的個人；是否來自于行政機構則是內部評估主體與外部評估主體的劃分依據。

二、政策評估主體存在的缺陷

（一）評估主體以官方為主，太過單一

公共政策評估是對政策效益、政策效率以及政策價值判斷的一種政治行為。現階段我國政策評估的主體主要以官方為主，系統內部評估為主，社會組織、公眾參與等外部評估主體嚴重缺乏。通過自下而上的總結報告等形式對本部門或本系統工作進行自我總結評價，而后需要進行抽查評估。官方為主的內部評估雖然能夠節約成本、熟悉政策執行情況、能夠快速發現問題，利于政策的開展，但是在評估活動中過于重視自身的評價，忽視社會組織和社會公眾的評價，容易導致體現民眾意愿表達以及利益訴求的公共政策評估主體單一化。與此同時評估主體的單一化往往會出現評估主體既是“運動員”又是“裁判員”的現象發生，因此會導致評估過程中忽視問題，避重就輕，放大成績，縮小問題，評估流于形式，評估效果失真，公正性客觀性難以保證。

（二）對政策評估目的認識不到位

現階段我國還沒有形成一整套功能完備科學有效的政策評估機制，公共政策評估主體對公共政策評估的科學認識和認真態度還有待提高，決策主體往往認為政策評估是一項可有可無的活動，能不評估的盡量不評估、少評估，實在迫于壓力需要進行評估的，大多數缺乏認真的態度和科學的方法，甚至經常夾雜著種種不良的利益動機，有意識地夸大或縮小、掩蓋或曲解評估中的某些事實，以求實現某種特殊目的。我們把這種有意識歪曲評估的行為稱為政策評估的“主觀誤區”［3］。政策評估是檢驗政策的效益、效果的過程，由于公共政策自身的獨特性，政策往往包含許多的目標，例如一些政治類、文化類的政策目標很難量化，評估主體對評估目標的認識和把握遇到困難，不利于政策評估的開展。

（三）評估主體缺乏專業性和參與性

民眾是政策的直接作用對象，對于政策的執行效果最有發言權。我國在公共政策評估過程中，由于傳統官僚思想的影響，人治現象的存在，導致評估主體過于單一，往往忽視社會組織和公眾代表的參與，將一些與政府部門觀點相左的社會組織和公眾代表排斥在外。普通民眾參與公共政策評估的渠道明顯不足，社會組織、公眾對政策認識以及利益訴求難以表達，公共政策評估主體的廣泛參與實際上流于形式。公共政策評估不僅是一項政治行為，也是一項科學活動，做好政策評估需要在掌握詳實的信息資料的基礎上，由專業評估人士做出科學研判和客觀結論。在我國的各類政策評估實踐中，由于評估主體自身知識結構、技術能力、專業能力的欠缺，專業性缺乏，對公共政策執行的效果和效益做出客觀準確科學有依據的判斷，確有難度。

（四）評估主體獨立性不足

從組織活動形式上來看，政策評估組織一般分為官方組織和非官方組織。在實際運行過程中，凡由官方主導的評估活動由于業務與隸屬等關系的影響，評估組織擺脫不了對政府的依賴，往往處于附屬地位，很難獨立開展工作。而非官方評估組織又非常短缺。數量少、覆蓋率小、發育不良、權威性尚未樹立起來。要想對政策進行有效評估，保證結果的可信度和效度可靠性，保持評估主體的獨立性就顯得尤為重要。由于缺乏專門性的政策評估組織，政策評估主體與政策評估客體之間存在著業務及利益等扯不斷的聯系，評估過程受制于“關系困境”，評估主體的主觀色彩強烈，評估結果的公正性、公信力難免大打折扣。

（五）評估主體陷入“信息困境”

政策評估在很大程度上也就是對信息收集整理的過程，信息的重要性不言而喻。政策評估過程中需要對大量冗雜的信息進行處理分類，目前我國公共政策評估的“信息困境”表現為信息的封閉性、信息的可信度低、信息造假等。在實際評估過程中，信息一般由受評估方提供，有些政府部門在公共政策評估的過程中，基于自身利益或政治性策略的考慮，提供虛假信息，因此導致信息的不對稱，信息難以共享和交流，不僅誤導政策評估者，也無法保證信息的信度與效度，從而使評估結果的公信力大大減弱。

三、完善政策評估主體體系的對策建議

（一）提高對政策評估重要性的認識

政策評估是政策過程的關鍵環節。完善政策評估主體，對于保證評估結果的信度與效度有著至關重要的作用。政策的制定者，執行者，主要是各級政府部門。因此首要的是要讓他們對政策評估主體問題有清晰而正確的思想認識。首先要高度認識政策評估的意義，正視評估的批判性建設性功能。其次，政府要有高姿態，要有寬大的胸懷，敢于放手讓他人評說，讓民眾挑刺。再次要以制度形式，讓政府將“裁判員”、“運動員”雙重身份剝離。最后，政策評估工作的改進要循序漸進地進行，要遵循政策執行的規律并在執行過程中不斷完善。

（二）強化評估主體的獨立性

政策評估的意義不言而喻。保持評估主體的相對獨立性，不僅可以保證評估的客觀公正性及評估結論公信力，而且能夠提升公眾的參與度。西方國家政策評估主要由第三方組織獨立進行。他們已經取得了許多成功經驗，值得我們借鑒。首先，要建立健全政策評估主體體系。在官方組織內部，成立獨立專業化的評估組織，規范評估組織的權責與職能。保證評估組織獨立的經濟權、人事權以及監督權。確保在評估過程中不流于形式，確保評估結果公正客觀。其次，通過市場的力量，大力發展外部的民間評估機構。由于外部民間評估機構的發展很大程度上屬于市場行為，在評估過程中與評估對象之間沒有直接的利益關系，評估結果的信度與效度能夠得到保證。除此之外，應發揮報紙、雜志和電視等新聞媒體的特殊監督作用，以保障評估主體免受干擾，獨立行使職權。在這方面，美國的蘭德公司、英國的倫敦國際戰略研究所等機構的成功經驗，對我國建立獨立的專業評估組織具有積極的借鑒意義。

（三）構建多元化的評估主體體系

公共政策的本質屬性是“公共性”，公共政策應體現廣大公眾的利益。因此政策評估的主體也應多元化，形成一個360度全方位的評估主體體系。公共政策是一項專業性強、技術含量高的研究活動，現階段的公共政策評估主體單一，因此，對多元主體參與評估缺乏經驗。可以參照國外的成功經驗逐步探索。首先進一步完善官方內部的評估主體，包括建立科學合理的評估機制，建立完備的評估人才體系等。其次要特別重視社會組織和公眾代表的參與以及專業評估機構的作用。社會組織和公眾作為政府行為相對人，他們參與公共政策評估，不僅能夠建立政府與民眾之間良好的溝通渠道，表達自身利益訴求，也能提高政策評估的公正性、客觀性，從而大大提高政策評估結果的公信力。專業性評估機構聚集了大量的有經驗的專業人才，準許他們更多地介入政策評估，無疑將有利于提高政策評估的科學性。同時專業性評估機構作為第三部門，主持評估沒有自身的利益訴求，能夠保證評估結果的真實可靠。

（四）完善評估主體參與機制，提高評估主體專業素養

公共政策最大的特點之一，就是要保護絕大多數人的利益，尤其是絕大多數人的長遠利益，而抑制少數人的利益［4］。公共政策是政府部門向公眾提供的公共產品，必須以公眾利益為其基本價值取向。因此，政策評估的主體必須有公眾參與。同時，公共政策的本質屬性——公共性，要求在政策評估過程中拓寬公眾參與的渠道。公民參與公共政策評估是適應當代公共行政民主理念的必然趨勢，也是構建服務型政府的題中之義，更是促使公民社會覺醒的良方益策。其次，加強專業評估人員的隊伍建設，進一步提高評估主體的專業化素養。應定期對評估人員進行教育、培訓，使其掌握科學的理論和相關的技術方法。盡快從外行變成內行，把理論評估與決策現實有機結合起來，提高評估結果的客觀性科學性。所有這些活動，政府都應該主動擔責，積極作為。

（五）建立完善的評估信息系統

政策評估實際上就是收集整理信息的過程。信息的不完整、信息數量的龐雜以及政策的多元性等給評估過程帶來很大的不便，有可能導致政策評估結果失真。因此，建立健全配套完善的政策評估信息系統迫在眉睫。在政策過程的開始階段，就要建立政策信息系統，對信息的收集、加工、交流和使用進行總體設計。其后，應建立覆蓋全社會的、快速的信息反饋網絡，讓公眾能夠及時了解政策制定、政策執行過程中產生的信息，最大限度地保持與社會組織和公眾的溝通渠道暢通。總之，在數字化媒體日益發達的當今社會，網絡信息系統是否完備順暢，很大程度上影響到政府政策活動全過程，當然也包括政策評估過程。●

［1］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［2］陳慶云．公共政策分析［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［3］林水波，張世賢.公共政策析論［M］.臺北：五南圖書出版公司，1986.

［4］高潔.公共政策評估主體性原則思考［J］.理論探索，2007，（3）.

D63-31

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1009-6566（2014）05-0033-03

2014-04-27

張偉平（1989—），男，安徽安慶人，延安大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策與教育政策。胡俊生（1959—），男，陜西衡山人，延安大學副校長，教授，博士，碩士生導師，主要從事公共政策與教育政策研究。