我國農村養老保障事務中第三部門的參與問題

林杭鋒

（三亞學院，海南三亞 572022）

我國農村養老保障事務中第三部門的參與問題

林杭鋒

（三亞學院，海南三亞 572022）

農村老齡人口的持續增加，老齡化形勢的日益嚴峻，政府與市場的失敗，呼吁第三部門應當介入農村養老保障事務并提供更多元、有效的公共產品與服務。文章通過對當前第三部門介入農村養老保障的現狀與存在的問題進行歸納總結，從經濟發展、制度供給、自身管理、社會環境等四個方面分析了第三部門參與農村養老保障事務中存在問題的原因，并以此為切入點，提出了完善第三部門參與農村養老保障事務的對策與方法。

第三部門；農村養老保障；參與

一、我國農村養老保障現狀與第三部門參與的必要性

為了迎接嚴峻的老齡化挑戰，減輕農民負擔，保障農村老年人的基本生活，2009年始，我國就推行新型農村社會養老保險政策，這一政策，得到廣大農民的認可和響應。據統計，至2012年，“2343個縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點，3.58億人參保，9880萬人領取養老金，覆蓋面擴大到60%以上。”［1］新型農村養老保險政策的推行，成為“解決我國農民養老問題的一項重要舉措”［2］。與此同時，國家為豐富農村老齡人口的精神生活，也制訂了相關的政策，并投入了大量的資金、人力和物力，在許多農村建立健全各類供老年人娛樂的場所設施，如老年人俱樂部等，并不斷組織各種文藝匯演、電影等“送文化”下鄉活動，極大地豐富了農村老齡人的精神生活。然而，必須承認，由于制度不完善，時間倉促等原因，當前農村養老保障制度還存在保障水平低、養老保障覆蓋面小、缺乏可持續性、呈現城鄉二元結構等問題。這些問題的存在，使得我國農村養老保障形勢依舊嚴峻，這也要求政府等社會主體必須對農村養老保障問題加以重視。

然而，雖然農村基本養老保障應由國家供給，但社會養老保障并不如同國防等純公共物品一樣，具備完全的非競爭性和非排他性：一方面，家庭和社會的資源在特定時期內是有限的，增加個人養老保障消費必然擠占他人消費；另一方面，農村基本養老保障支出具有消費上的排他性。所以，“農村基本養老保障消費的競爭性和排他性的特性不僅決定了農村基本養老保障帶有私人產品的特征，同時還決定了政府責任的有限性。”［3］此外，農村基本養老保障政策的全國性，導致了其相對片面與單一，而國家養老保障政策的側重經濟功能的特征，也使得政策缺乏必要的精神保障，導致農村養老保障政策還存在諸多不足。總而言之，這種政府提供養老保障政策的有限性，為第三部門的介入和作用的發揮，提供了一定的空間。

通常認為，第三部門“指不以營利為目的，主要開展公益性或互益性活動，獨立于黨政體系之外的正式的社會組織。”［4］不可否認，第三部門在人力資源和組織管理方式、可調動資源和業務水平上與第一、第二部門相比存在許多差距，但第三部門具有民間性、非營利性、組織性、自治性、志愿性和公益性等特征，使第三部門具有其他組織不可比擬的如靈活性、貼近民間的優勢。而且，隨著我國農村經濟、社會發展，農民生活水平和素質普遍提升以及第三部門的不斷增加，為第三部門介入農村養老保障事務創造了良好的條件。實際上，不斷壯大的第三部門，在農村的教育、生活、文化、經濟事務等方面都發揮著積極的作用。而農村老齡化的加速，空心村、留守村的出現，必然要求農村第三部門在農村養老保障事務能夠發揮更大的作用。然而，現有第三部門對“農村環保、教育、醫療、貧困等關注較多，對農村養老關注較少。”［5］可見，農村養老領域中的第三部門的參與還存在諸多不足，因此，分析、解決第三部門參與農村社會養老保障過程中存在的問題，完善第三部門對農村養老保障的參與，應該成為當前學界關注的問題。

二、農村養老保障事務第三部門參與存在的問題

（一）參與農村養老保障的第三部門數量偏少

第三部門參與農村養老保障，首先要求第三部門本身具備良好的條件，比如較強的組織能力、管理能力、財力、物力和人力，而這種“條件”與能力，與當地的社會、經濟、文化、教育的發展水平有密切關聯，只有地方經濟、社會、教育和文化的發展水平高，第三部門才能有效運作，才能獲得充足的資源并提供豐富多樣的產品與服務。然而，農村經濟、社會、文化與教育普遍落后于城市地區卻是不爭的事實。以四川為例，“截至2007年底，全省登記注冊的民間組織總數有26537個，盡管總量居全國第三位，但涉及農業及農村發展的組織只有2231個。”［6］以四川省近六千萬農民計算，平均近三萬農民才有一個涉及農村的社團；另一方面，從目前的這些涉及農業、農村發展的社團的業務性質來看，絕大部分的第三部門還是以提供與農業、環保等相關的業務與服務為主，而提供農村養老保障產品與服務的第三部門，少之又少，這導致第三部門提供的與農村養老保障相關的產品與服務遠遠不能滿足社會需要。

（二）第三部門農村養老服務與產品供給范圍有限

第三部門的存在與發展，是基于政府與市場失靈，這也要求第三部門應該充分借助自身資源和優勢，向社會提供必要的公共產品和服務。作為公共服務的一種，農村養老保障涉及到絕大多數農民的利益，但是完全由政府和市場提供又不可能，因此，第三部門應該承擔起積極的責任，扮演更為積極的角色，通過各種途徑參與到農村養老保障事務中，提供更豐富的產品和服務。但是從目前的情況來看，第三部門鮮有涉足農村社會養老保障事務。事實上，我國農村發展一直以經濟為重，這也導致數量有限的第三部門更多地涉足農村扶貧、環境和醫療等方面，而對于農民急需的基礎設施、社會保障等公共服務和公共產品，卻鮮有關注和涉足。即使現在一些農村的第三部門開始提供與養老相關的公共產品與服務，但是，其范圍也是及其有限的，一般只限于提供一定的老年人醫療保健咨詢、小范圍的精神娛樂活動，或者開設服務內容單調的“老年俱樂部”，對于提供更多樣的養老保障和更周到的精神養老、老年陪護等服務顯得十分不足。

（三）第三部門參與農村養老保障的模式與途徑單一

首先，第三部門參與農村養老保障的模式來看，一般而言，第三部門提供公共產品與服務，主要有第三部門獨立供給、第三部門與政府、企業和其他第三部門聯合供給等四種模式，然而，目前我國的農村基本養老保障產品與服務，基本由政府獨立供給，政府購買第三部門或者與第三部門合作供給公共產品與服務的行為非常少見；第三部門與企業的合作，也僅限于有限的捐贈；第三部門與其他第三部門的養老產品與服務的聯合供給案例實在很少，第三部門參與農村養老保障的供給模式，主要還是以第三部門獨立供給為主，由于第三部門的財力、物力、人力的限制，導致其所能供給的產品與服務非常有限。其次，就途徑而言，一般來說，第三部門參與農村養老保障的途徑有兩種：間接途徑與直接途徑。間接途徑就是第三部門通過媒體、國際組織或者向政府提出建議等方式，間接提供產品與服務，而直接途徑就是第三部門直接提供公共產品與服務。從目前的情況來看，第三部門主要還是依靠自身能力，直接提供有限的養老保障公共產品與服務，而向政府提供建議、借助媒體與國際組織等間接的途徑提供相關產品與服務還是十分欠缺。

三、第三部門參與農村養老保障不足的原因

（一）農村經濟、社會與文化的落后限制第三部門的參與

作為社會重要組成部分，第三部門的存在與發展，與具體的社會、經濟、文化環境有密切的關系。實際上，第三部門的運作主要依靠志愿者的志愿行為以及社會慈善捐助、政府撥款，只有較高的發展水平，第三部門才能獲得更多的資源來提供公共物品和公共服務。而事實上，廣大農村地區普遍落后于城市經濟，較為落后的社會、經濟、文化發展水平，導致第三部門的生存與發展，提供公共產品與服務面臨眾多的挑戰，使得第三部門在投身于農村社會保障過程中往往力不從心。其一，更多的第三部門更愿意在原有的基礎上，投入更多的資源到與農村建設、農業生產、環境、教育等相關的事務中，因為這些服務既容易獲得社會的關注與支持，也容易得到政府的理解、信任和幫助；其二，純消耗性的公共產品和公共服務的供給，往往需要大量的人財物力的支持，然而，落后的經濟發展水平，導致第三部門既無法獲得更多的志愿者，也無法獲得更多的物質支援；第三，養老保障需要消耗大量的人力、財力和物力，但是，農村經濟、社會與文化發展的滯后，使得人們對于第三部門的行為認知還處于較為初級的階段，而這也限制了政府財政與社會捐贈對第三部門的支持，導致第三部門往往無力涉足農村養老保障事務。

（二）制度供給不足導致農村第三部門參與受限

一是我國對第三部門實行雙重管理體制，即由業務主管單位和登記管理機關分別行使對第三部門的監督管理職能，這就為第三部門的登記注冊設置了高標準和雙門檻，導致大量第三部門無法進行合法登記，取得合法的身份并享受應有的待遇，哪怕是合法等級的第三部門，“由于要掛靠在業務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉”［7］，而且過度注重登記管理反而忽視了對在冊第三部門進行科學的監管和指導。二是制度供給不足，影響了第三部門的發展。由于缺乏相應的制度支持，第三部門在提供農村養老保障過程中的權利和地位缺乏制度保障，無法獲得對農村養老保障事務的知情權、監督權、參與權，導致第三部門在農村養老保障事務中的參與程度和方式都受到一定的限制。三是政府對第三部門參與農村養老保障的財稅優惠支持不足，使得第三部門對農村社會保障事務的參與缺乏積極性；此外第三部門參與農村社會保障，本身不會產生什么經濟效益，反而需要大量的人財物力的支持，需要社會捐贈與政府財政轉移支付，但是，我國目前社會對第三部門的捐贈缺乏法律支持，而能獲得政府財政支持的第三部門往往只有官辦社團，這就使得第三部門參與農村社會保障過程中缺乏相應的社會支持和積極性。

（三）第三部門自身能力存在缺陷

一方面，第三部門自身管理存在一定的問題。一是在組織理念管理上，第三部門應當以提供無償、符合社會要求的公共產品與服務為取向。但是，根據清華大學的研究顯示，我國70%的第三部門有著明確的營利取向，此外，許多第三部門沒有能夠明確農村的需求，依然熱衷于教育、環境、經濟等方面的事務，對于農村急需的醫療、養老等需求卻“耳充不聞”。二是在人力資源管理上，由于制度不健全、待遇不高、自身的信譽度不夠等原因，第三部門往往無法吸引優秀的人才，而現有人才也是良莠不齊，導致第三部門在開展活動的時候面臨許多限制。三是第三部門自身財務管理混亂，由于缺乏相關制度、人才和外部監督，許多第三部門內部財務管理極為混亂，影響了第三部門的發展與其公信力，進而影響到其對農村養老保障的參與。另一方面，第三部門籌集社會資源的能力不足。第三部門的特殊性，決定了其必須依托志愿者和社會的各類捐贈。然而，由于第三部門的管理不足，公信力差，缺乏足夠的社會認同和制度支持，導致第三部門往往不能夠吸引到足夠的志愿者和社會資金支持，使得第三部門在參與農村養老保障過程中得不到足夠的資源支撐。

（四）第三部門參與農村養老保障事務缺乏社會捐贈和志愿行為支持

第三部門參與農村社會養老保障，除了依靠自身的資源外，想要獲得持續的發展，提供持續的產品與服務，必須要依托于社會捐贈與社會志愿行為。然而，現實中，我國第三部門普遍缺乏相應支持。一方面，就捐贈而言，由于知名度、管理缺陷等原因，除了如紅十字會、婦聯等官辦社團以外，大多數第三部門并沒有接獲政府、企業的主動捐贈，而由于缺乏稅收減免等優惠的鼓勵，企業本身缺乏意愿和積極性捐助第三部門開展相關活動。相應的捐贈的缺乏，影響了第三部門對公共產品與服務的供給水平。有些第三部門自身都難以維持運行，更不用說參與農村養老保障的產品與服務的供給過程中。另一方面，就志愿行為而言，由于志愿性與無償性，第三部門產品與服務的供給，除了依靠社會捐贈以外，還需要大量的志愿行為。然而，我國公民的志愿意識與行動，卻遠跟不上社會需求。有資料顯示，我國志愿者主要以城市居民為主，而這些志愿者中，僅有1.7%的人每周參與一次志愿活動，這種狀況，自然無法使得第三部門能夠提供較好的公共產品與服務。而在廣大農村，農民一者受教育水平不高，小農意識固存，二者需要為生計奔波勞碌，這種情形，必然導致第三部門在參與農村養老保障過程中面臨不少的問題，以及嚴重的資源短缺。

四、推動第三部門參與農村養老保障的對策分析

（一）加快農村經濟發展，為第三部門參與農村養老提供更多資源

首先需要政府牽頭推動農業集約化生產。傳統的家庭聯產承包責任制，已經越來越不適應市場及經濟的規模化生產，無法在全球化與激烈的市場化競爭中取勝，因此，政府必須在立足地方實際和市場需求的基礎上，發展有特色的產業化農業，并不斷提升生產檔次，提升產量和品質，擴大生產規模。其次，要推動集體經濟發展，構筑農村經濟發展后盾，農村集體經濟立足農村，具有靈活、多樣與規模效應的特點，也是農業產業化、集約化發展、農村經濟發展的重要推手。因此，政府必須創造條件，通過稅收優惠、完善基礎設施、提升公共服務水平等方式，推動集體經濟的發展。第三，各級政府部門要牢固樹立服務經濟意識，切實服務于農民增收致富，為農民送項目、資金、技術，幫助農民擴展市場，努力做好產、供、銷一條龍服務。第四，強化農民科學技術的培訓，一方面，政府應加大農村科技教育投資，采取多種措施對農民進行相關農業技術實用技術培訓；另一方面，改革農村教育體制，完善培養機制，不斷提高農民的文化素質和接受新事物的能力。通過農業經濟發展和農民素質的提高，搞活農村經濟，從而為第三部門獲取更多資源參與農村養老保障創造物質條件。

（二）完善制度建設，為第三部門參與農村養老提供制度保障

首先，政府應當按照社會發展情況，“不僅要為第三部門的發展‘松綁’，還要制定及時的、適度的政策進行扶持。”［8］這要求政府應當適時修改和完善現有與第三部門相關的制度規范，精簡和完善第三部門成立的手續，降低第三部門的準入門檻，并強化對第三部門的引導、規范和監督，督促第三部門更好地開展各類業務，支持和扶持第三部門的成長以及對農村社會事務的積極參與。其次，應當從制度的角度，明確種類劃分、監督、指導、義務與權利等各個方面做出原則的規定，尤其是明確和保障第三部門的地位和權利，規定其所應當享受的知情權、參與權和監督權，從而對第三部門開展農村養老保障的活動予以必要的制度支持。第三，政府在財政和稅收上還應當對第三部門予以適當的支持。第三部門畢竟從事的公益事業，況且農村經濟本不發達，農村第三部門賴以生存與發展的物質條件遠落后于城市，所以，政府應當對農村第三部門的公益活動和行為予以一定的財政支持，通過一定的財政轉移支付、公共服務和公共產品購買以及第三部門稅收的減免等方式支持第三部門參的成長以及對農村第三部參與農村養老保障的支持。

（三）提高管理水平，推動第三部門參與農村養老保障事務

完善第三部門的建設，提高第三部門的管理能力，首先需要第三部門明確自身的宗旨和理念，要明確自身的公益性、非營利性的定位，明確組織的使命和價值，并以此引導成員的行為與價值取向，增強組織的凝聚力。其次，要加強人力資源管理，一方面，要強化對組織現有人力資源的培訓和開發，提升組織整體素質，另一方面，國家近年來推行的“大學生村官計劃”、“西部計劃”等政策，引導大量高素質大學生服務農村，他們既有激情也有能力，第三部門在開展農村養老保障過程中，完全可以利用這些優秀人才的能力，利用其所有的知識，推動自身人力資源培訓與開發以及養老保障活動的開展。當然，政府也應當協助第三部門開展類似的提升素質的計劃，從而促進共贏。第三，第三部門還應該建立完善的財務管理機制，通過資金的有效利用，完全的公開公正，把第三部門在開展農村養老保障活動過程中的每一筆資金都用到位，并以網絡、電視、報紙、宣傳欄等形式，將其公布出來，從而提升組織的效率和效益，并維護組織的形象，獲得更多的社會支持。第四，政府應當完善對第三部門的評估機制，通過設立科學的評估指標和評估程序，并做好第三方部門的財務、事務公開工作，強化對第三部門的監督和制約，從而促使第三部門不斷成長與發展。

（四）提高資金和志愿行為，助力第三部門對農村養老保障的參與

一方面，通過多種方式和途徑，為第三部門參與農村養老保障提供資金支持，從政府的角度來講，政府應當通過直接的財政補貼和產品與服務的購買、稅收優惠的方式，鼓勵和支持第三部門參與農村養老保障；從企業等其他組織的角度來看，對公益行為的支持，有利于組織形象的提升，因此，第三部門應該做好公共關系，在爭取政府與社會支持的同時，爭取企業組織的捐贈。另一方面，應該吸引社會志愿行為的支持。這需要政府教育機構與宣傳機構強化對公民的公民意識、志愿精神的培養與鼓勵，并通過先進志愿行為的表彰與報道，形成示范效應，鼓勵社會公眾的志愿行為。當然，這也需要第三部門自身努力，第三部門必須加強自身建設，完善人力資源管理制度，為志愿者提供更好的管理與服務，提升自身形象，擴大自身影響力，吸引優秀人才與更多志愿者參與到服務農村養老保障過程中。

五、結語

隨著農村老齡化的發展，第三部門參與農村養老保障并提供相應的產品與服務，不僅應當，而且十分必要。從目前的情況來看，第三部門在農村養老保障事務中發揮更大的作用，還有很長的路要走，但是，只要政府、社會與第三部門共同努力，農村的養老保障就一定會更加的完善，社會和諧與穩定也必然得以保障。●

［1］鳳凰網.我國新型農村社會養老保險試點覆蓋面擴大至60%以上［EB/OL］.http：//news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/ content-3/detail_2012_03/05/12968182_0.shtml，2014-05-19.

［2］吳適，查相奎，黃建先.新型農村社會養老保險的困境與對策——以四川宜賓縣為例［J］.廣東農業科學［J］.2013，（8）：128.

［3］劉江軍，肖勇.養老保障制度的政府責任邊界分析［J］.湖北經濟學院學報，2006，（5）.

［4］王名.非營利組織管理概論［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.3.

［5］張志遠.轉型時期我國農村養老問題及出路［J］.中共云南省委黨校學報，2013，（1）：134.

［6］郭潔.第三部門供給農村公共產品問題研究［D］.四川大學碩士論文，2008.34.

［7］王名，賈西津.“中國非營利組織:定義、發展與政策建議”［A］.范麗珠等.全球化下的社會變遷與非政府組織（NGO）［C］.上海:上海人民出版社，2003.27.

［8］方俊.第三部門發展面臨的三重困境及出路選擇［J］.中國行政管理，2012，（9）：71～74.

The Problems and Countermeasures of the Third Sector’s Participation in China’s Rural Old-age Security

LIN Hang-feng
（Sanya College，Sanya 572022，China）

The increasing and the serious of rural elderly population，the failure of the government and the market，called for the third sector should be involved in the rural old-age security issues and provide more diverse，effective public products and services.Based on The problems and countermeasures of third sector’s participation in rural old-age security nowadays，the paper summarizes from economic development，institutional supply，its management，environment to find out the countermeasures and methods for the third sector to participate in the rural old-age security affairs，expect to help the third sector to participate in rural old-age security.

the third sector；rural old-age security；participate

D632.1

A

1009-6566（2014）05-00046-05

2014-09-03

林杭鋒（1987—），男，廣西桂平人，三亞學院教師，碩士，研究方向為政府改革與發展。