新型城鎮化要求下的小城鎮建設治理

陳華

（華東政法大學，上海 201620）

新型城鎮化要求下的小城鎮建設治理

陳華

（華東政法大學，上海 201620）

中國特色的城鎮化，是城與鎮的共同發展，小城鎮的建設在此過程中發揮了至關重要的作用。但是，這種模式在理論與實踐上都還存在一些不可避免的問題。將小城鎮的治理納入到國家治理的范疇，通過國家權力與社會集團、社會資本間的互動，緩解和解決城鎮化進程中的諸多問題，從而最終實現城鄉一體化是我國新型城鎮化道路的必然之選。

國家治理；新型城鎮化；小城鎮

一、中國式城鎮化

（一）城鎮化內涵

城鎮化從狹義上講就是指農村人口、農業勞動力向城鎮和非農產業的轉移；從廣義上講則包含了城鎮化的質量，以及城鎮人口甚至非農業勞動力、原中心城區的居民向農業和郊區、偏遠農村和城鎮遷移等多個階段。城鎮化是一個動態的過程，不單指城鎮人口以及比例的上升，更指城鎮人口與農村人口以及文化、產業等的流動轉移。一個完整的城鎮化過程需要經歷三個基本階段：向城鎮集聚的階段、郊區化階段和逆城市化階段。

事實上，中國的城鎮化不僅強調發展大中城市，同時對小城市和小城鎮也給予足夠的關注，積極推動農村城鎮化建設。我國“城市化”的進程，是鄉村—城鎮—城市的模式。20世紀90年代我國的城市化進程以大中城市為主，但是這種由政府主導的自上而下的發展模式不僅抑制了農村的發展，也削弱了大中城市持續發展的動力。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出：“按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能。”可以看出，這種城鎮化模式企圖通過小城鎮的發展，來為向城市的轉變打好基礎。從實際來看，我國的小城鎮數量眾多，規模各異，尤其是上海、江蘇、浙江、廣東等地，小城鎮的發展帶來了經濟和文化等方面的多重飛躍。

（二）小城鎮的特殊作用

1.小城鎮的發展是我國經濟水平發展的助動力。

我國是一個發展中國家，正努力實現農業化向工業化，人工化向智能化的轉變。產業結構的調整和經濟發展模式的轉變是未來推動我國經濟持續健康發展的源動力。小城鎮的發展，可以有效實現農村剩余勞動力的就近轉移，促進農村產能的升級，同時也舒緩城市的就業壓力。小城鎮通過就近取材，發展特色產業，有利于形成一系列新的經濟發展點，促進整體實力的攀升。其次，目前制約我國經濟持續健康發展的一大因素是內需不足。加快小城鎮建設，可以提升原先農村居民的生活水平，同時擴大他們對生活必需品和娛樂消費品的需求，提高內需，轉變經濟發展模式，促進經濟增長。有需求就要有供給，內需的擴大，又將提供更多的就業機會和產業優化動力，形成一種良性循環。

2.小城鎮的發展對建設和諧社會功效顯著。

小城鎮是新農村和城鎮化建設的最佳結合點，它既是城鎮化建設的重要平臺，也是新農村建設的主要依托。一方面，它有利于促進我國城鎮化的進程，城鎮人口規模和二、三產業規模的上升，是“有形城鎮化”的集中表現；小城鎮居民素質的提高、生活質量的提高則有力地闡釋了“無形城鎮化”的進程。另一方面，它也是新農村建設的“催化劑”。小城鎮的發展有利于轉移農村剩余勞動力、引進新的價值和生活觀念、完善農村公共服務供給、提升村民素質，在軟硬實力兩方面推進農村建設。正是通過此種雙方互益的方式，小城鎮不僅溝通了農村與城市，也緩解了社會矛盾的產生與激化，為構建社會主義和諧社會做出貢獻。

3.小城鎮的發展有助于解決生態環境問題。

對自然資源和能源的不合理利用，是造成生態環境問題的根源所在。改革開放以來，我國經濟發展迅速，城市人口規模急劇擴大，水資源、動物資源、能源資源面臨危機；大氣污染頻發、生態破壞嚴重在提醒著人們放緩腳步。面對如此嚴重的生態環境問題，城市這樣一個小循環圈已經不能實現自我凈化，必須借助于小城鎮的能源嫁接以及污染轉移和處置功能。小城鎮可以吸引城市傳統產業及非常住人口，通過產業和人口雙方面的轉移，有助于減少城市資源消耗量和環境破壞，增強城市生態環境自然修復能力。并且，小城鎮通常與農村聯系緊密，憑借經濟上和技術上的優勢，能夠帶動農村發展集約化的生產方式和現代化的廢物處理方式，提高生態環境質量。

二、新型城鎮化的提出

（一）當前城鎮化出現的問題

城鎮化發展方面的理論很多，包括增長極理論、核心——外圍地理論、點軸理論、中心地理論、網路理論等，都對我國的城鎮化模式選擇和具體實踐產生過影響。但是，衡量一個地區城鎮化是否適當的首要原則，是要看城鎮化的質量和健康狀況。這種質量，涵蓋了城鎮化對經濟的促進作用大小、對環境生態的影響大小、農改非人口的生活方式轉變情況和基礎服務供給情況。如果城鎮化的質量較低，那么未來出現“城市病”以及農業轉入人口市民化困難、農村人口多于城鎮人口的“倒掛”現象的可能性就越大。當前，我國的城鎮化是在國家的主導下進行的，是自上而下與自下而上相結合的產物。雖然城鎮人口不斷攀升，比例逐漸增大，但是，還存在著許多問題。

1.城鎮化配套制度不完善。

我國的城鎮化進程是在國家的統一領導下進行的，主要強調的是經濟效益和社會穩定，但是幾十年來實行的傳統體制卻對此構成了重大障礙。第一，嚴格的戶籍制度將人口分為“農業戶口”和“非農業戶口”，兩種人口在管理體制和經濟待遇等方面都受到不同的對待。但是，農村人口的市民化又十分困難，對農民身份的放棄并不意味著一定能取得城鎮居民身份，這種情況使得城鎮化過程中對居民的管理變得極度困難。第二、我國將土地劃分為國有和集體兩種形式，在實際的使用過程中出現了土地使用權界定不清楚，流轉困難；土地征用行為不規范，土地收益分配不公；土地利用不合理，管理工作懈怠等問題。建立在土地基礎之上的城鎮化，在很大程度上損害了農民的利益，從而引發一系列的社會問題。第三、社會就業制度和社會教育制度滯后。農民離開土地是城鎮化的必然結果，但是由于缺乏必要的知識積累和工作技能，農民離開土地后通常只能從事繁重的體力勞動，經濟來源受到限制。我國目前的就業保障和社會保障制度還不足以使他們過上與城市人同樣的生活，這樣的城鎮化只是表面的城鎮化，并沒有改變農民的心理認同。

2.小城鎮發展布局分散，結構失調。

一個整體性的城鎮化規劃至關重要，但是目前我國的城鎮化形成的是各自為政、單兵突進的格局。小城鎮是聯系城市與農村的紐帶，也是我國著力發展的重點區域。它一方面承接著大中城市的輻射力和影響力，一方面又要起到帶動周邊農村經濟發展的作用。各自為政的現狀導致小城鎮發展過程中產業轉型不能與時俱進、秩序管理難以吸收城市經驗，即使有了點的發展也不能擴展到面的優勢，整體上不利于城鎮化進程。

3.小城鎮資金短缺，基礎設施落后，管理松散。

小城鎮的建設發展以特色產業為支撐，通過基礎設施的完善和人才的培養招商引資，引進外來資本的投入，從而進一步促進經濟和社會發展。但是，我國目前的小城鎮數量眾多，而且有的小城鎮規模非常小，在基礎設施完善方面需要依賴于國家政府的支持，這就必然造成它們本身在道路交通、能源、郵電通訊等方面的相對落后。在基礎社會落后的情況下，小城鎮的生態凈化能力也就得不到有效的發揮。相反的，農民進入小城鎮，原本的陋習并沒有改善，進一步加劇了管理的困難和生態環境的惡化。

（二）新型城鎮化

新型城鎮化是以科學發展觀統領全局，堅持以人為本，堅持實施可持續發展戰略，以新型工業化為動力，以產業為支撐，實現“人口、資源、環境、發展”四位一體的協調發展，走科學發展、集約高效發展、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉公共服務均質化，建立集群型、循環型、低碳型、生態型的新型城鎮模式。新型城鎮化的道路是以科學發展觀為指導，以產業為支撐，以提高內在質量為目標的有特色的有序發展之路［1］。

新型城鎮化的框架對我國的城鎮化建設提出了新的要求：1.需要更加科學有序的規劃布局，統籌安排各個產業的發展；2.需要打破城鄉二元結構，加強兩者之間的互動，城鎮的基礎設施建設及公共服務與農村共享，農村也要在土地利用和環境保護等方面發揮優勢；3.需要更加注重城鎮的內涵式發展，在提升經濟的同時關注生態環境的保護和建設；4.需要因地制宜，發揮地方特色，發展特色行業，在“又好又快”的基礎上挖掘地方元素，展現城鎮在歷史、人文、經濟社會等方面的不同風味；5.需要牢固樹立以人為本的思想，一切發展和進步都是提升人的生活水平，要以社會經濟和公共服務來促進人的自由全面發展。

三、城鎮化中的國家治理

（一）國家治理與城鎮化關系

小城鎮的建設既是經濟問題，也是管理問題，是公共治理內容，也是國家治理在城鎮化方面的具體表現。

根據聯合國全球治理委員會的定義：治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的綜合。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以符合其利益的各種非正式的制度安排。治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一種過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動［2］。國家治理就是國家運用公共權威治理公共事務，主要包括國家與社會的合作治理以及國家權力的運行與監督。城鎮化過程中出現的各種問題，就是需要國家運用權力，調動社會資源進行治理的內容。新型城鎮化的基本要求，反映了我國當前城鎮化進程的實踐與理想之間的差距，通過國家治理的方式，調整權力分配和資源處置，一方面致力于解決傳統城鎮化造成的環境污染、管理混亂、公共服務不均衡等現有問題，另一方面通過制定新的統籌全局的城鎮化方案，優化未來城鎮化的發展方向和路徑，最終實現城鄉一體化和社會主義現代化的偉大目標。

（二）國家治理與小城鎮關系

中國的城鎮化，是在改革開放以來迅猛發展的城鎮化。大中城市的發展遵循著國際社會的腳步，其存在的眾多問題也大多能從其他國家中找到先例，治理起來相對有經驗可循。而大范圍的小城鎮發展模式則體現了中國的特色，其治理能從國外找到一些經驗，但是相當有限。在這種市場難以解決問題的情況下，就需要國家通過權力的劃撥與制度的安排來實現小城鎮建設的合理有序和生態健康。其次，治理是多方面的，治理的主體也并非局限于政府組織，應當借助非政府組織、社會企業、社會志愿者等的力量，提升小城鎮的建設質量，促進人的全面發展。

四、小城鎮建設優化對策

（一）提升治理的合法性

小城鎮的建設治理，是小城鎮所在地方政府聯合地方社會企業、社會組織，為了社會公共利益，而進行的權力共享、相互合作、相互依存的管理公共事務的過程。由此可以看出，這種治理是地方政府在獲得國家權力授權的范圍內，在小城鎮的地域建設圈內進行的一種“內卷化”操作。這種“內卷化”治理模式損害了治理合法性的價值、績效和法制基礎，在一定程度上也損害了百姓的知情權與參與權。為了破解此種困境，必須實現治理主體的社會化，建設一個由政府、企業、社會組織、普通居民共同參與組成的，多邊對話、零距離談判的小城鎮治理民主協商機制。這樣不僅有利于推進治理權力的分散化，達到治理價值理性與工具理性的統一，同時也有利于促進基層治理的法制化和科學化，提升小城鎮建設治理中各項決策的質量。

（二）加強規劃引導，建設特色型小城鎮

經濟和社會的發展建立在資源供給的基礎之上。我國各個地區的經濟資源和自然資源分配差異較大，要根據不同的區位優勢，制定高起點、高標準的總體性規劃綱要。要把握好小城鎮與大中城市的分配布局，既要保證小城鎮能充分受到大中城市的經濟和文化輻射，也要保證小城鎮對農村的帶動作用。其次，特色性小城鎮建設也是新型城鎮化的基本要求，要立足長遠，把握規劃的前瞻性，立足區域特色，發展重點產業，以產業的發展引領整體的發展。

（三）完善城鎮化配套制度

城鎮化的發展需要相關制度的配套。小城鎮作為城市與農村的結合點，包含了城市與農村的雙重特點，在國家政策的貫徹與實施方面具有其特殊性。只有通過配套制度的完善，才能有利于城鎮居民生活方式的城市化、社會待遇的城市化和心理歸屬的市民化。要改進戶籍制度、土地制度、就業和社會保障制度，以權力制約權力，以權力帶動制度建設，架建起農村向城鎮過渡的橋梁，保證城鎮居民生活水平的提高。

（四）完備基礎設施，創新社會管理

完備基礎設施的建設是加快小城鎮建設和發展的前提與條件。良好的人居環境、完善的功能配套是小城鎮經濟社會發展、品位質量提升的重要基礎。交通、通信、文娛、衛生等方面設施的完善不僅可以大大提升本地城鎮居民的生活水平，同時也可以吸引外來資金和人才，促進未來的發展。其次，要創新社會管理，尤其要在社會治安管理和生態環境管理上下功夫。嚴格治安管理，保持城鎮安定有序；改善環境策略，通過發展環保產業、倡導節能減排、垃圾分類處置等方式，實現向資源節約型和環境友好型發展模式的轉變。這樣，就能在硬件與軟件上都發揮小城鎮的功能，提升小城鎮治理的質量和居民的生活水平。

改革開放以來快速的城鎮化帶來了經濟上的巨大飛躍，同時也顯現出各種各樣的問題。以小城鎮為突破口，新型城鎮化的建設才能有所突破。把小城鎮建設納入到國家治理的范疇，通過權力的共享與具體制度的實施，才能保證建設進行的合法性和有序性，適應國家總體經濟又好又快的發展方針，實現城鄉一體化，構建和諧社會。●

［1］周軼.基于城鎮化質量導向的新型城鎮經發展路徑研究［D］.西南大學碩士論文，2013.

［2］全球治理委員會.我們的全球伙伴關系［M］.牛津大學出版社，1995.

Construction and Governance of Small Towns under the Request of New Urbanization

CHEN Hua

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

China’s urbanization means the both development of cities and towns.The construction of little towns has to play an important role in this process.However，there are some inevitable problems of this modelin theory and practice.In order to live the dream of new urbanization，it should be a must to involve the governance of little towns into the framework of State Governance.We have to relieve and solve kinds of problems in urbanization by the interactions between social capital，social groups and state power.

state governance；new urbanization；little towns

D63-3

A

1009-6566（2014）05-0051-04

2014-06-24

陳華（1989—），男，江蘇蘇州人，華東政法大學行政管理專業碩士研究生，研究方向為危機治理方向。