地方立法的類型及其創(chuàng)新

葛 群

（山東大學(xué)威海法學(xué)院，山東 威海 264209）

對(duì)地方立法的研究主要通過它的兩個(gè)基本類型展開。地方實(shí)施性立法和地方創(chuàng)制性立法在各自領(lǐng)域中都發(fā)揮著重要的功能。但是在實(shí)踐中，都不同程度地出現(xiàn)了問題：地方實(shí)施性立法的立法重復(fù)；地方創(chuàng)制性立法的立法膨脹、過度創(chuàng)新等。地方金融立法以地方實(shí)施性法規(guī)的形式體現(xiàn)出來，通過對(duì)不同地方金融立法的比較研究，能夠看出我國(guó)地方金融立法還存在缺陷，因此，如何發(fā)揮地方金融立法的功能，完成新階段社會(huì)主義法律體系提出的任務(wù)，最終完成對(duì)地方金融立法的創(chuàng)新成為我們目前亟需解決的問題。

一、地方立法的價(jià)值

地方立法是我國(guó)立法的重要組成部分。對(duì)于其定義，在我國(guó)的憲法和各種法律中均未作明確界定。通常意義上所認(rèn)為的地方立法，是指“享有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，依照法定職權(quán)和程序，制定、修改和廢止地方性法規(guī)和地方規(guī)章的活動(dòng)。”［1］根據(jù)含義可以總結(jié)出地方立法主要由立法主體、地方立法權(quán)限和地方立法的表現(xiàn)形式這三個(gè)要素構(gòu)成。我國(guó)《立法法》第六十四條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，地方性法規(guī)可以分為兩種類型：一是地方實(shí)施性立法。即依據(jù)憲法和法律的精神，從本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，細(xì)化、具體化已經(jīng)制定的法律和法規(guī)的地方性法規(guī)，強(qiáng)調(diào)具體性、執(zhí)行性和落實(shí)性。二是地方創(chuàng)制性立法。指除了國(guó)家保留的立法權(quán)事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)，除了在堅(jiān)持貫徹憲法和法律精神的前提下，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地方實(shí)際情況，先行制定地方性法規(guī)，用以對(duì)上位法條款進(jìn)行進(jìn)一步的完善，強(qiáng)調(diào)的是先行性、獨(dú)立性和創(chuàng)新性。

對(duì)于地方立法的功能，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都有探討。其中，有的學(xué)者指出：“地方立法的功能、作用如下：1.細(xì)化實(shí)施作用；2.溝通彌合作用；3.修補(bǔ)充實(shí)作用；4.生成創(chuàng)新作用；5.特殊調(diào)節(jié)作用；6.權(quán)力控制作用。”［2］這是概括地來說地方立法的功能。但同時(shí)地方立法又具有自身獨(dú)特的價(jià)值和功能，一般說來，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是溝通彌合功能。主要體現(xiàn)在地方立法使得法律的理論與實(shí)踐結(jié)合起來。二是修補(bǔ)充實(shí)功能。地方立法的先行性能夠在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法的不足之處，并能夠做到及時(shí)修補(bǔ)和充實(shí)。三是創(chuàng)新功能。體現(xiàn)在地方創(chuàng)制性立法中，由于地方事務(wù)的特殊性，可以在解決地方事務(wù)時(shí)創(chuàng)立新的規(guī)則，為中央立法進(jìn)行探索與嘗試。四是調(diào)節(jié)地方事務(wù)功能。在對(duì)特殊地區(qū)的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整時(shí)，地方立法就區(qū)別于中央立法了。五是細(xì)化實(shí)施功能。地方立法能夠?qū)ΜF(xiàn)行法律和行政法規(guī)進(jìn)行具體細(xì)化，對(duì)于其中原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化以用來適應(yīng)地方特色。“地方立法在社會(huì)主義法律體系中雖處于附屬地位，但是地方立法在地方事務(wù)管理中卻具有相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值。”［3］賦予地方解決地方性事務(wù)的自主性立法權(quán)，進(jìn)行創(chuàng)制性地方立法，對(duì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法律體系的完善具有重要意義。

在實(shí)踐中，地方立法在近些年來卻出現(xiàn)了功能弱化現(xiàn)象。例如：地方創(chuàng)制性立法的立法膨脹、過度創(chuàng)新或是越界創(chuàng)新；地方實(shí)施性立法的立法重復(fù)和立法抄襲現(xiàn)象。因此，地方立法功能的創(chuàng)新十分必要，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，地方立法功能的創(chuàng)新是提高地方立法的積極性、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的有效途徑。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，針對(duì)出現(xiàn)的許多新問題，國(guó)家來不及制定有效的法規(guī)，通過在地方實(shí)際推行后，再由國(guó)家對(duì)地方實(shí)際推行的情況進(jìn)行審查，進(jìn)而由國(guó)家立法賦予其普遍性的意義。其次，我們要把重點(diǎn)放在提高立法質(zhì)量上來。地方立法不能簡(jiǎn)單重復(fù)上位法，否則既浪費(fèi)了立法資源，也不能使中央立法及時(shí)有效地實(shí)施。最后，地方立法功能的創(chuàng)新也是對(duì)地方立法創(chuàng)新的重要推動(dòng)力量，是完善社會(huì)主義法律體系的需要。如今我國(guó)的法治建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，開始了新的跨越，因此更加應(yīng)該加強(qiáng)和完善地方立法的建設(shè)，發(fā)揮地方立法的功能。

二、地方創(chuàng)制性立法的功能及其創(chuàng)新

地方創(chuàng)制性立法和地方實(shí)施性立法是地方立法的兩種重要類型，兩者既有共同點(diǎn)，也存在著區(qū)別，相同點(diǎn)是都堅(jiān)持貫徹憲法和法律、行政法規(guī)的精神。地方實(shí)施性立法在憲法和法律、行政法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行具體、細(xì)化。地方創(chuàng)制性立法是在與憲法和法律、行政法規(guī)不抵觸的情況下進(jìn)行地方立法。不同點(diǎn)主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)的條款設(shè)置和內(nèi)容方面。實(shí)施性法規(guī)主要是對(duì)已有的法律、行政法規(guī)進(jìn)行具體化和細(xì)化，因此地方實(shí)施性法規(guī)多數(shù)以實(shí)施細(xì)則或是條例的形式出現(xiàn)在人們面前，條款設(shè)置相對(duì)較為簡(jiǎn)單。而地方創(chuàng)制性法規(guī)主要是對(duì)上位法尚無規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行立法創(chuàng)新，因此在條款設(shè)置方面必須要全面，在內(nèi)容方面，地方創(chuàng)制性法規(guī)是對(duì)于中央尚未立法的又同時(shí)屬于地方事務(wù)的進(jìn)行立法，內(nèi)容比較全面，創(chuàng)新性較強(qiáng)。

創(chuàng)制性立法又稱為先行性立法，因此通常意義上認(rèn)為：除了國(guó)家保留的立法權(quán)事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)，在堅(jiān)持貫徹憲法和法律精神的前提下，根據(jù)本地方實(shí)際情況，先行制定地方性法規(guī)，用以對(duì)上位法條款進(jìn)行進(jìn)一步的完善，解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題。地方創(chuàng)制性立法的功能主要有以下幾方面：首先，地方創(chuàng)制性立法是中央立法的先驅(qū)者。其次，創(chuàng)制性立法能夠?yàn)榈胤椒芍贫鹊耐晟铺峁┗A(chǔ)和支撐。地方創(chuàng)制性立法一直發(fā)揮著比較好的功能，但是在實(shí)際運(yùn)作中，地方創(chuàng)制性立法出現(xiàn)了一些問題。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先，地方創(chuàng)制性立法的質(zhì)量不高。在我國(guó)大多數(shù)地方性法規(guī)中，占據(jù)絕大多數(shù)的是地方實(shí)施性法規(guī)。“在全部地方法規(guī)中，條例類法規(guī)達(dá)到5047件，占地方法規(guī)總數(shù)的68.1%；而實(shí)施類則僅有990件，占13.3%；規(guī)定類725件，占9.7%。其中，省級(jí)法規(guī)中條例類2873件，實(shí)施類889件，占20%；規(guī)定類321件，占7.2%。省會(huì)市和較大市法規(guī)中條例類1495件，占69.9%；實(shí)施類46件，占2.2%。”［4］地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)的過程中，不敢大膽創(chuàng)新，就喪失了地方創(chuàng)制性法規(guī)自身的價(jià)值和功能。其次，地方創(chuàng)制性法規(guī)在司法適用方面也存在著不足。由于地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限界定法律沒有明確界限，在司法適用的過程中效果不明顯。

根據(jù)創(chuàng)制性立法出現(xiàn)的問題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新：首先，對(duì)地方立法權(quán)限進(jìn)行合理化的劃分。“創(chuàng)新性立法是在國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要而先行制定地方性法規(guī)，具有先行先試的特點(diǎn)。這就要求創(chuàng)新性具有憲法上的依據(jù)或政策上的依據(jù)。”［5］在今后地方創(chuàng)制性立法的工作過程中，首要要對(duì)地方立法權(quán)限進(jìn)行合理化的劃分，避免出現(xiàn)立法越權(quán)以及立法重復(fù)現(xiàn)象。其次，完善地方立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制。地方立法存在諸多問題，要建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督體制，加強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，同時(shí)擴(kuò)大公眾參與的力度，加大政府工作的透明度。最后，建立一批具有專業(yè)素養(yǎng)的法律人才，更新觀念。立法人員需要具有豐富的法律知識(shí)和立法技術(shù)，“議會(huì)立法程序中最重要的問題是如何確保決定者的素質(zhì)和如何提供充分的信息以資判斷。”［6］在立法質(zhì)量與立法技術(shù)方面，應(yīng)該加強(qiáng)不同地區(qū)對(duì)地方性法規(guī)立法技術(shù)的研究與交流，地方立法者更應(yīng)該注重研究和借鑒國(guó)外關(guān)于提高立法技術(shù)的方法和措施，提高自身素質(zhì)。

三、地方實(shí)施性立法的發(fā)展及其創(chuàng)新

在地方立法中所占數(shù)量最多的是地方實(shí)施性立法，也更加能體現(xiàn)出地方立法的質(zhì)量。地方實(shí)施性立法，即地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的精神貫徹實(shí)施法律和行政法規(guī)的規(guī)定，依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況對(duì)法律和行政法規(guī)中的法律規(guī)范予以明確規(guī)定的地方性法規(guī)。地方實(shí)施性立法具有地方立法的一般功能，同時(shí)又具有自身獨(dú)特的功能，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，保障立法的合理性。地方實(shí)施性立法在中央立法的框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化和規(guī)定，通過在本地方實(shí)際的運(yùn)用中，可以得出是否中央立法能做到有效實(shí)施，保障立法的合理性。第二，對(duì)法律、行政法規(guī)的細(xì)化。通過地方實(shí)施性立法的具體規(guī)定，使得地方能夠更好地落實(shí)中央立法的精神。“實(shí)施性立法只能對(duì)上位法中已有的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，不得在上位法沒有規(guī)定的情況下自行做出規(guī)定，也不能在上位法已有規(guī)定的情況下超越上位法規(guī)定的范圍和幅度做出規(guī)定，更不得做出與上位法相違背的具體規(guī)定。實(shí)施性立法并不能創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。”［7］

地方實(shí)施性立法的問題主要表現(xiàn)在地方立法的抄襲和立法重復(fù)。“改革開放20多年來，我國(guó)立法取得了較大的成就。但是，隨著立法數(shù)量的日益增多，法律、法規(guī)和規(guī)章之間的重復(fù)和互相抄襲現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是地方立法就更為嚴(yán)重。據(jù)從事立法工作的人估測(cè)，地方立法重復(fù)中央立法者，約占地方立法的70%—90%。”［8］地方立法的重復(fù)主要體現(xiàn)在地方實(shí)施性立法中，主要表現(xiàn)有：第一，在內(nèi)容方面，直接對(duì)上位法照搬照抄，甚至是大量重復(fù)其他同類地方實(shí)施性立法。第二，在法規(guī)的條文結(jié)構(gòu)方面，簡(jiǎn)單重復(fù)上位法的立法文件，追求大而全。“抄襲既包括抄襲法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，也包括下位地方立法“抄襲”上位地方立法，還包括“抄襲”其他同級(jí)別省市的地方立法，有時(shí)還可以在上位地方立法中發(fā)現(xiàn)下位法的影子。”［9］立法抄襲包括內(nèi)容上的簡(jiǎn)單拼湊和形式上直接套用其他法律文件的結(jié)構(gòu)形式。如果只是簡(jiǎn)單地在上位法的法律規(guī)范中添加“地方”這樣的詞語的話，就使地方亟待解決的實(shí)際問題被掩蓋起來，盡管制定了地方實(shí)施性法規(guī)，卻并不能解決地方實(shí)際問題。

根據(jù)我國(guó)地方立法的發(fā)展?fàn)顩r以及法治發(fā)展階段，要解決以上出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個(gè)方面來尋找路徑：首先，明確中央與地方的立法權(quán)劃分，確立地方專屬立法權(quán)。對(duì)于相同領(lǐng)域內(nèi)的，中央立法與地方立法可以互補(bǔ)，各自調(diào)整一部分。涉及地方利益的，同時(shí)也是地方急需要解決的事項(xiàng)，地方可以先行立法，這也是地方立法真正的價(jià)值所在。其次，做到以立法質(zhì)量為目標(biāo)。地方實(shí)施性立法自身獨(dú)特的特點(diǎn)要求我們?cè)谶M(jìn)行地方立法創(chuàng)新時(shí)，要做到公平正義，以保障公民基本權(quán)利為主題，把提高立法質(zhì)量作為目標(biāo)。最后，提高立法技術(shù)。在以往制定實(shí)施性法規(guī)主要是為了追求立法結(jié)構(gòu)和體例的完整，最后往往形成大而全的立法模式，立法重復(fù)和立法抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重。如何提高立法技術(shù)，也成為現(xiàn)在急需要面臨的問題。提高立法技術(shù)首先要提高立法人員的素質(zhì)，建立一批專業(yè)素質(zhì)高的立法人員。

四、對(duì)地方立法功能創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

對(duì)地方立法功能的創(chuàng)新主要是通過兩種類型的創(chuàng)新來體現(xiàn)，下面試以地方金融立法來具體分析如何創(chuàng)新地方立法。地方金融立法是地方立法的重要組成部分，地方金融立法以地方立法的形式來調(diào)整和規(guī)范金融監(jiān)管活動(dòng)。對(duì)于金融立法的含義，并沒有達(dá)成共識(shí)。一般認(rèn)為“金融業(yè)地方立法，主要是指省級(jí)和大中城市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的有關(guān)金融立法的地方性法規(guī)。包括地方政府所制定的有關(guān)金融方面的規(guī)范性規(guī)定。”［10］金融立法正是以地方實(shí)施性法規(guī)的形式來調(diào)整金融交易和規(guī)范行政監(jiān)管的立法活動(dòng)。因此在進(jìn)行地方金融立法的過程中要遵循以下幾個(gè)原則：首先，地方金融立法要遵循地方立法的一般原則。地方立法機(jī)關(guān)在制定金融立法的過程中要嚴(yán)格遵循地方立法的一般原則，同時(shí)也要結(jié)合地方金融市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)情況，遵循地方金融立法的原則。其次，要堅(jiān)持從地方實(shí)際出發(fā)的原則。解決地方實(shí)際金融問題是地方金融立法的首要任務(wù)。如上海于2009年通過的《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》就是該指導(dǎo)思想的體現(xiàn)。

地方金融立法的發(fā)展現(xiàn)狀可以說是喜憂參半。對(duì)比江浙和內(nèi)陸省份的金融立法狀況，首先是在金融法規(guī)的數(shù)量上，江浙一帶的金融法規(guī)數(shù)量相較于內(nèi)陸地區(qū)要多。其次，缺乏地方特色。江浙等沿海城市在地方金融立法方面突出了本地區(qū)的地方特色。四川、湖南等內(nèi)陸省份在調(diào)整金融關(guān)系方面主要依據(jù)國(guó)家金融法律和行政法規(guī)，缺乏本地區(qū)的金融法規(guī)，沒有可以直接依據(jù)的地方金融法規(guī)，缺乏地方特色。

通過具體分析我國(guó)金融立法的現(xiàn)狀，在完善金融立法的過程中，最重要的是加強(qiáng)和完善地方金融管理體系。完善地方金融管理體系，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破與創(chuàng)新：第一，明確中央與地方的立法權(quán)劃分，確立地方金融立法權(quán)。要明確地方政府在金融業(yè)發(fā)展中所扮演的角色，使地方監(jiān)管部門在進(jìn)行監(jiān)管過程中做到有法有據(jù)。第二，加強(qiáng)地方金融立法的創(chuàng)新。在中央沒有制定出有關(guān)法律、行政法規(guī)時(shí)，要發(fā)揮地方創(chuàng)制性立法的功能。地方金融業(yè)的發(fā)展首先要找到改革的突破口，在中央不能及時(shí)制定出法律、行政法規(guī)時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以率先制定出地方創(chuàng)制性法規(guī)，用以適應(yīng)地方金融市場(chǎng)發(fā)展的各種狀況。第三，加快對(duì)地方金融管理體系的創(chuàng)新步伐，同時(shí)建立有序的金融監(jiān)管體系。地方在行使對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管職能時(shí)，要避免過度濫用權(quán)力。在金融立法的同時(shí)，要聽取各金融機(jī)構(gòu)、金融專業(yè)人才以及不同階層人員的意見。地方政府金融監(jiān)管部門在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)管，與金融市場(chǎng)自身監(jiān)管相配合，共同促進(jìn)地方金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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