基于新公共管理理論對高校管理改革的探討

石小娟，高駿敬

（河北工業(yè)大學，天津 300400）

基于新公共管理理論對高校管理改革的探討

石小娟，高駿敬

（河北工業(yè)大學，天津 300400）

高校管理改革一直是社會各界關注的焦點，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為高校改革再次指明了方向。本文通過探討新公共管理理論的內(nèi)涵和基本思想，闡明了當前我國高校面臨的主要問題，對新公共管理理論應用于高校改革進行了可行性分析，并由此得出了對高校管理改革的借鑒。

新公共管理理論；高校；管理；改革

一、新公共管理理論的內(nèi)涵

20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家如英國、美國為迎接新技術革命、經(jīng)濟全球化和應對金融危機，推出了新公共管理運動，也被稱為“政府再造運動”。從實踐來看，它是政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的一種新理念、新模式；從理論上說，它是以傳統(tǒng)公共行政模式為基礎，對行政與管理概念、內(nèi)涵的重新解讀，對經(jīng)濟理論、私營部門和技術變革的關系進行再次梳理。

至于新公共管理理論的內(nèi)涵，不同學者從不同視角給出了不同解釋。雖然具體內(nèi)容不盡相同，但基本相同點主要有：（1）放手給專業(yè)管理者管理；（2）明確的績效標準和措施；（3）重視輸出控制；（4）加強公共部門內(nèi)部的競爭；（5）重視企業(yè)式的管理風格；（6）政府部門內(nèi)部管理體制改革。

二、新公共管理理論的基本思想

（一）優(yōu)化政府管理職能

1.政府的管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”

新公共管理理論主張政府在管理活動中更多的是制定方針、政策，并不要求政府去親自執(zhí)行，即政府應該把管理和具體操作分開，政府起到的是“掌舵”而不是“劃槳”的作用。這樣做能夠縮小政府規(guī)模，形成“小政府、大社會”的局面，削減行政支出，提高行政效率。“掌舵”的人應該看到整體的全貌，并且對資源配置進行平衡考量。“劃槳”的人則要竭盡全力于一項使命而且必須把事情辦好。因此，有效的政府是一個能夠良好的“治理”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府。

2.政府服務以顧客為導向

顧客向導的思想來源于市場中自由競爭的企業(yè)經(jīng)營理念“客戶第一”，追求顧客滿意已成為企業(yè)管理的基本規(guī)律和獲得競爭的優(yōu)勢所在。在新公共管理理論中，政府不再是官僚機構，而是一個對社會負責的“企業(yè)家”，大眾是其“客戶”。“企業(yè)家”的政府是不以盈利為目的，但可以最大程度地進行資源的優(yōu)化配置。因此，政府應提供與企業(yè)家一樣高的服務效率。為了實現(xiàn)這一目標，政府服務應根據(jù)客戶的需求或市場導向，對公共服務的評估，需要公眾的認同，重視公眾的感受。通過公眾廣泛的參與，保證公共服務的提供機制和內(nèi)容符合顧客的偏好，并能提高公共服務的效率。

3.放松市場規(guī)制，實施明確的績效目標控制

政府對市場的過度規(guī)制會導致尋租行為的泛濫，使企業(yè)缺乏競爭力，加重政府的財政負擔，使公眾的社會福利受損等。政府放松對市場的規(guī)制可以歸結為四個方面：最高原則規(guī)制商務活動的規(guī)則，應該是最大限度地提高整個社會的凈收入水平；在可能的情況下，監(jiān)管的成本和收益進行定量分析，以確定的成本效益比和成本效益；對象的規(guī)則和條例是實際效果，而不是中間過程的影響；一般情況下，政府不應對企業(yè)的開設和經(jīng)營方式、產(chǎn)量和物價等經(jīng)濟現(xiàn)象施加規(guī)制。

4.廣泛采用授權或分權的方式進行管理

政府進行授權或分權管理實質上就是削弱中央政府職能權力，其主要途徑就是權力的非集中化和權力下放，主要表現(xiàn)為：一是將決策職能與執(zhí)行職能分開，成立負責具體執(zhí)行政策的半自治性執(zhí)行機構；二是中央政府職能轉移到地方政府；三是人員的權力下放，包括招聘、薪酬、晉升、實力評估。分權降低了規(guī)模的官僚主義和集中度，通過建立靈活的下級單位，在地方可以增強執(zhí)行力，提高自主性、主動性和政府及其公務人員的靈活性，大大提高了行政效率。

（二）公共服務市場化

1.廣泛采用私營組織成功的管理手段和經(jīng)驗

新公共管理理論鼓勵政府應該積極吸取社會上有益的管理方式和經(jīng)驗，無論其是私營還是公營，服務內(nèi)容和方式要根據(jù)“顧客”的不同需求而與之相對應。政府可以采取官僚主義為半自動執(zhí)行機構，特別是獨立的商業(yè)和非商業(yè)功能、獨立的決策和執(zhí)行、人力資源管理的重要性，主張全面的貨幣激勵，混合不過度的道德、精神狀態(tài)和貨幣因素的影響，以及傳統(tǒng)的、單一的固定薪酬激勵機制。

2.在公共服務中引入競爭機制

把競爭機制引入到公共服務，因為競爭可以提高效率，也就是產(chǎn)出大于投入；競爭迫使組織響應客戶的需要；競爭鼓勵改革，開拓創(chuàng)新；競爭提高政府公務員的自尊心和士氣。因此，新公共管理理論認為，政府要想提供高效率的公共服務，就必須引入競爭機制，從而打破政府在公共服務領域中的壟斷局面，讓更多不同的行業(yè)和組織有機會與政府進行競爭，提供更加高效的公共服務。

3.重視提供公共服務的效率、效果和質量

新公共管理理論認為，政府要提升服務的質量和效率，就必須重視管理投入，可以靈活地、積極地、低成本地處理外面世界的變化和不同的利益訴求。新公共管理理論認為，政府的資源配置和管理，通過績效管理和薪酬強調(diào)的影響，對財物的控制質量、效率都要被納入到經(jīng)費預算系統(tǒng)。

三、我國高校目前存在的主要問題

（一）政府對高校行政的干預

我國高校的管理體制是政府通過各級教育主管部門對學校進行垂直管理。教育主管部門的組織機構與政府其他部門的組織機構為同一模式，這種管理體制要求學校設立相應的部門與之相對接，以實現(xiàn)政府非高校的有效管理。由于政府掌控著大量的辦學資源，高校不得不按照政府行政機構的組織模式來設置，順從于政府的行政化管理體制，從而導致了政府事無巨細，幾乎對高校的所有活動都進行管理與制約，如管人事、管經(jīng)費、管科研、管學科和專業(yè)、管教材等。

政府要對高校進行有效的控制和管理，就要把它變成實質上的下屬部門，賦予其相應的級別和職位，這樣就可以納入政府的行政管理系統(tǒng)。因此，高校的各級領導有了相應的行政級別，可以視為進入了政府的官僚系統(tǒng)。一方面，行政級別可以給高校帶來大量的資金與資源，但另一方面，很多學者變得熱衷于當官，這也是導致高校缺乏學術氛圍的重要原因。

在過去，大學領導基本上是由大學自己的文化或外部的干部調(diào)整，即便當領導，也會花很多時間去關注學術。但是近年來，由高校外調(diào)入高校任職的干部逐漸增多，并且不少政府官員把調(diào)入高校任職看作是通往更高職位的跳板。干部制度使得學校中非學術的干部增加，行政化現(xiàn)象更為嚴重。究其根源，高校目前之所以出現(xiàn)行政權力一家獨大，一個非常重要的原因就是，政府對高校的嚴格管控。

（二）行政權力凌駕于學術權力之上

我國高校數(shù)量眾多，發(fā)展歷史不盡相同，但在行政力量和學術力量配置上表現(xiàn)出明顯的同質化傾向，機構設置和職能上大同小異。學校層面的權威主要包括四個方面：黨委（擴大）會議、校長辦公會議、學術委員會、教職工代表大會。在這種結構中，黨委是學校的決策機構，校長辦公會議進行日常管理，學術委員會是學術事務的審議機構，教代會是民主管理機構。表面上各高校基本實行“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的機制，但在現(xiàn)實中，黨的領導、行政部門的權力得到加強，行政權力凌駕于學術權力之上的現(xiàn)象在一些高校還比較嚴重。教代會的民主權更無法在學校管理中得到體現(xiàn)。九三學社最近的一項問卷調(diào)查顯示，62.6%的受訪者認為，我國大學的學術委員會只起裝飾作用，或者僅能對學校重大學術事務提供參考意見。

學校應著眼于“學術自由、大學自治”，高校組織和運作應該圍繞這一思路。但目前高校行政權力大于學術權力，行政機構已成為學校領導，內(nèi)部資源的配置根據(jù)大學行政權力行使而不是學術權力分配，由行政部門對學校重要事務進行決定。總之，高校的一切按照行政化的標準來設立，按照純粹的行政化進行運作。受單向管理系統(tǒng)這種自上而下的“官本位”思想的影響，行政權力遠大于學術權力，難怪在學校干部選舉時，許多人爭相競爭，從而導致不想做學問的更不做學問，想做學問的有時候不得不去爭取行政權力。長此以往，高校的學術水平只能愈發(fā)平庸，每況愈下。

四、新公共管理理論對高校管理改革的可行性分析

（一）相同的時代背景

目前，我國和世界上其他國家一樣，同樣處在經(jīng)濟全球化和信息化時代的大背景中。在教育開放的環(huán)境下，越來越多的公眾對教育質量提出了更高的要求，對教育體制也出現(xiàn)了更多的反思。科技是第一生產(chǎn)力，但科技的競爭根本上是由教育決定的，各國政府每天都面臨變化無常的環(huán)境并需要及時和準確地應對。要做出正確的決定，就必須改革之前老式的管理方式和轉變政府職能，成為“掌舵”的政府，提高公共教育服務的質量。

（二）相似的教育改革目標

西方國家教育市場化運作是由20世紀的西方各國不同時期的教育分權運動產(chǎn)生的。早在黨的十六屆三中全會就要加強政府職能的轉變，及管理方式的改進。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“使市場在資源配置中起決定作用”。我國和西方國家的市場發(fā)達程度有差異，但是教育體制改革的目標有著共同點，其教育模式都是以市場為基礎的。

（三）教育改革都出現(xiàn)了相似問題

面前公共行政中一個大問題是，公共行政的成本過高而工作效率和服務質量過低，即“投入”和“產(chǎn)出”不相稱，這個問題也是各國政府都難以徹底解決的難題，教育領域也不例外。而新公共管理強調(diào)提高公共服務的效率和質量，核心理念是改善公共治理，改變傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供和資源配置的方式，其真諦是建立一種以市場、服務為導向的新的公共管理和公共行政。

由此可見，我國高校管理改革已經(jīng)具備運用新公共管理理論的客觀條件，但我們不能直接照搬西方理論。我們應該先深入分析我國的行政管理的現(xiàn)狀，結合我國的教育實際，將有益于我國教育發(fā)展的理念合理地運用到教育行政管理中，為高校的管理改革提供有益的借鑒。

四、新公共管理理論對高校管理改革的借鑒

（一）理順政府與學校之間的關系

從政治視角看，高校要在體制、機制上貫徹政府的意圖，服從、服務于政治的需要。但從教育視角看，高校是培養(yǎng)人才的地方，又有其發(fā)展規(guī)律和獨特的要求。現(xiàn)在教育改革其管理模式滯后仍然是在計劃經(jīng)濟體制下的等級管理制度的延續(xù)，使其覆蓋著一層厚厚的“官本位”，這是與現(xiàn)代大學制度格格不入的，甚至在某種程度上是背道而馳的。而觀察發(fā)達國家與地區(qū)的政府，則主要是通過法律、財政等方面對高校進行管理，扮演的角色主要是指導者，絕非簡單的上下級領導與被領導的關系。在現(xiàn)今的社會環(huán)境和條件下，政府依然對高校的辦學方針、政策、規(guī)則、管理等方面起著不可替代的作用，如果完全離開了政府的監(jiān)管，高校也難以取得長足的發(fā)展與進步，所以理順高校與政府之間的關系對于高校的發(fā)展就顯得至關重要。而我們要建立現(xiàn)代化的高校，就要求政府認清高校管理的本質，把握其規(guī)律，樹立服務型的行政管理觀念，取代上級對下級的絕對管理模式。在資源配置方面，可以引入市場機制，教育行政部門要依法管理高校，教育評價機構獨立于政府部門，取消由政府對高校的評估，而政府在這個過程中更多的是扮演引導者的角色，下放辦學權力，擴大高校辦學自主權，主要在法律和財政兩方面對高校的行為進行引導。政府也應引導社會力量參與高校管理，開發(fā)建設高校，從而使高校適應社會發(fā)展的需要，培養(yǎng)具有國際競爭力的人才。我們要實現(xiàn)教育體制改革，必須堅持公益性原則，完善政府的引導作用，增強社會適應能力、高校自主管理能力，政府、社會、高校三者只有積極合作，才可以實現(xiàn)教育目標。

（二）引入競爭機制，建立適合國情的校長遴選機制

高校管理改革并非一個簡單過程，而是一個系統(tǒng)工程，需要循序漸進，選擇一個好的突破口，從而促使整個系統(tǒng)的推進。而從人事制度入手，建立校長及管理人員職業(yè)化則是一個更容易著手的選擇。縱觀中外，大學校長的起點要求非常高，且大學校長多是職業(yè)化。校長除了進行必要的學術研究之外，更多的是進行管理活動，所以要求校長要有專門的知識和能力，并不是有深厚的學術功底就一定能擔任的。構建高校干部的任用制度，在校內(nèi)外、國內(nèi)外進行公開招聘，取代過去由上級主管部門委任的方式。實行大學校長職業(yè)資格準入制和公開聘任制是高校行政管理改革、實現(xiàn)教育家辦學的關鍵。成立由教育主管部門及學校代表共同組成選拔委員會，面對社會制定公開選拔標準，制定嚴格的選拔程序，確定人選后由校方聘任，報教育主管部門備案。只有這樣，才能確保校長選拔的民主化和權威性，才能按教育與學術規(guī)律辦事，真正實現(xiàn)由教育家辦學。通過對高校人事聘任制度改革，可以打破對政府的依賴，實現(xiàn)大學自治。大學和政府之間的新關系：按照“黨委領導，行政責任，教授治學，民主管理”的原則，完善大學的法人治理結構，政府可以發(fā)揮其主導權，對高校的人事制度進行調(diào)控，實現(xiàn)行政權與學術權的分離。與此同時，可以實行校董事會治校的制度，這是目前最為成熟的高校管理制度，也是高校管理改革的方向。高校董事會一般由政府派出代表、教授代表、社會代表、校友代表及校長等構成。其是各方利益平衡的機構，同時代表了各方的利益，是高校自身權力制約的重要舉措。由于校董事會成員構成及利益的多元化，決定了其對決策會有一個博弈過程，權衡各方利益，同時校長向校董事會負責，避免了校長或行政權力的濫用，從而更好地維護了其他各方的利益，同時促進了高校管理的民主化。對于其他高校管理人員，可以采用嚴格的任期制，取消高校機關中層干部終身制，取消中層以下干部職級，以機關職員制銜接官員制，實行非教學職員的輪崗、換崗交流，培養(yǎng)一批適應各方面工作的管理人員，重視專家治校，充分發(fā)揮教師隊伍在高校管理中的作用，建立在崗、離職審計制，確立職后追究制，使高校各級管理人員隨其職權形成高度的責任心。通過這一系列的措施，可以有效消除教育腐敗，建立高效、廉潔的高校管理體制。

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1673-0046（2014）4-0101-03