農村環境執法“一主兩翼”公眾參與的路徑設計

劉慧

（湖北工程學院政治與法律學院，湖北 孝感 432000）

農村環境執法“一主兩翼”公眾參與的路徑設計

劉慧

（湖北工程學院政治與法律學院，湖北 孝感 432000）

農村環境治理“一主兩翼”的公眾參與模式，強調以農民參與為主，大眾傳媒和環保組織參與作為輔助力量，形成全社會公眾參與合作治理的互利共贏格局。公眾參與模式是環境要素“公共化”、公眾生活“社會化”、政府管理“服務化”的必然要求。合理配置這一模式的內部結構，既形成合力，又相互制約與補救，是改善日益惡化的農村環境的有效路徑。

農村環境治理；公眾參與機制；“一主兩翼”合作模式

隨著農村現代經濟的迅速發展，農村環境污染日趨嚴峻。2013年環境保護部土壤狀況調查結果表明，我國中重度污染的耕地已達五千萬畝左右。農村生態破壞不僅影響到廣大農民的身體健康，還逐步瓦解著中國農業的基礎條件，威脅著全社會的食品安全。改變嚴峻的污染形勢，保護農村環境固然需要政府主導，但公眾參與亦不能缺位。然而，在我國農村環境執法實踐中公眾參與治理的程度極低，政府單打獨斗執法效率低下。因此，如何完善公眾參與農村環保執法機制成為當前農村環境保護亟待解決的問題。

一、“一主兩翼”公眾參與模式的涵義

農村環境保護中的公眾參與，是指在農村環境保護中，公眾依據有關法律法規或規章的規定，平等參與與其環境利益相關的一切活動。本文探討的公眾參與“一主兩翼”模式是一種以政府為主導的農村環保執法的合作架構，指在農村環境保護執法過程中建立以農民參與為主，以大眾傳媒和環保組織參與為輔的公眾參與模式。這種新模式的運行強調參與與合作，有別于傳統模式下的權威與依附。在這種模式下，不僅參與主體之間合作，而且各參與主體形成一股合力與政府合作：農民為大眾傳媒和環保組織參與環保提供線索、素材和人員支持，大眾傳媒和環保組織為農民參與環保執法提供知識、途徑和輿論支撐，三者共同組成一支存在于政府環保機構之外的強大力量，協助并監督政府環保部門，共同推動農村環保決策和執法工作的制度化、科學化和民主化。

二、構建“一主兩翼”公眾參與模式的理論基礎和現實意義

（一）公眾參與模式構建的理論基礎

1.環境要素從“無主物”到“公共財產”的性質轉變。環境最初被人們視為“無主物”，這種認識帶來的是各社會主體對環境要素的濫用。嚴峻的現實迫使人們對環境要素進行重新認識。薩克斯的“公共信托理論”指出，環境要素在受到嚴重污染和破壞以致威脅到人類正常生活的情況下應成為所有權的客體，是全體國民的“公共財產”。人人都享有環境權，政府只是接受公眾委托保護環境，同時有義務保護公民享有的環境權。“公共信托理論”在環境與公眾之間建立了法律利益的相關性，論證了公民為公益或私益對環境所提出權利主張的正當性與合理性。

2.公眾日常生活從“單位化”到“社會化”的邏輯轉變。隨著公眾的日常生活逐漸從“單位化”向“社會化”轉型，圍繞個體性事務及利益訴求而產生的社會行動成為其中的主要議題。單純依靠國家權力的科層體系來管理社會事務，已無法適應這種社會化轉型。公眾希望通過個體行動或組織化的方式參與治理與自身利益相關的公共事務領域，期待通過利益的“表達”和“集結”使之與國家治理實現有機結合。環境問題的普遍性、公共環境事件、環保非政府組織的成長以及人們對環境法律革新的訴求，使得公眾參與環境治理成為社會發展的必然。

3.行政法學從傳統的“控權論”到“公共服務”的理論轉變。傳統行政法學以控權論為基礎，認為行政權力對公共資源進行管理和分配，公民是被動的守法者，控權論易導致行政權力膨脹侵害公民權利，使得兩者之間關系緊張對立。而現代行政法以公共服務理論為基礎，認為公民可以成為管理國家、公共秩序維護、公共政策制定的參與者、公共服務與福利的要求者和受益者。公共服務理論旨在在行政權力與公民權利之間建立一種柔性互動的良性發展關系：既可以防止行政權力過分肆虐，又可以保障行政權力效用的充分發揮；既可以使相對人的權利得到充分的尊重，又可以防止相對人濫用權利。公共服務理論在行為模式上必然要求更多地運用非強制性的行政行為方式和相關的公眾參與機制的完善。

（二）“一主兩翼”模式構建的現實意義

1.“一主兩冀”模式是“參與+合作”為核心的環境公共合作治理模式的必然要求。權威型環境治理模式的制度邏輯是以中央權威為核心，以地方政府的逐級任務分包和靈活變通為運行機制，其核心即“權威+依附”。這種模式的優點在于：穩定的科層制能增強地方對中央下達的環境治理要求的敏感性和重視程度。然而，現實生活中科層制權力在功能定位、決策權分配、運行機制方面的某些異化已經使權威型模式面臨諸如權法矛盾、法律被隱匿、變通和懸置、“不出事邏輯”和“運動式”環境執法、利益俘獲以及環保非政府組織的選擇性失語等多種困境。這種模式隔斷了公眾與環境事務之間的關聯，給環境治理帶來諸多困難。在這種背景下，以“參與+合作”為邏輯核心的環境公共合作治理模式應運而生，“一主兩翼”模式構想正是對這種合作架構的探索。

2.“一主兩冀”模式認可農民作為參與環保執法的主體力量，有利于提高農村環保執法的效果。農村環境污染中農民的雙重身份決定了農民理應成為參與環保執法的主體力量。一方面，農民是農村環境污染的最直接受害者，“癌癥村”的頻頻出現發人深省，農民參與環境治理的潛在動力最足；另一方面，農民也是農村環境的污染者。據2011年環境統計年報顯示：我國農業源化學需氧量排放量為1186.1萬噸，占全國廢水化學需氧量排放量的47.4%；農業源氨氮排放量為82.7萬噸，占全國氨氮排放量的37.8%。因此，引導農民參與環保執法效率較高。

3.大眾傳媒成為參與環保執法的重要力量，有利于破解農民與政府間環保信息交流不暢、農民環保意識不強、農村環保執法缺乏監督等諸多困境。我國農民數量多、居住分散、農業生產生活方式多樣，僅靠薄弱的基層執法力量很難將環境管理要求自上而下傳達給農民個體；同時，農村環境污染來源多樣，生活生產污染、畜禽養殖污染、鄉鎮企業污染、城市污染轉移交織在一起，隨機分散在廣闊的農村，這些環境信息也很難通過自下而上的渠道反映到政府管理部門。大眾傳媒的參與可以為“上下聯通”開辟平臺與路徑。此外，大眾傳媒在報道環境事件的同時必然伴隨著環境知識的宣傳普及，有利于農民環境意識的提高和公眾對政府環境執法的關注和監督。

4.農村環保組織參與環保執法，有利于推動農村環保事業的知識化、有序化、公眾化、高效化。農村環保組織通過傳播生態文化觀念、動員農民參與、代言農民權益、積極與政府合作等多種途徑，有效避免了農民個體在環境事務中的盲目被動性及“單向度”狀況，實現了農民的“要我”到“我要”主動意識、行為的轉換，有利于擴張環保的公眾化道路和社會化進程。農村環保組織的專業性、組織性和持久性能讓其參與基層環保執法決策及其他活動更加高效，在處理糾紛協調各方的環境權益時更加有序和理性。

三、農村環境保護執法“一主兩翼”公眾參與模式的構想

農村環保執法“一主兩翼”公眾參與模式就是要在農民、大眾傳媒、環保組織和政府之間建立一種合作和監督框架。這種在政府主導下形成的環境執法縱橫向網狀合作監督結構需要構建一系列的路徑和運作機制來實現。

（一）農民參與環保執法的路徑設計

農民是農村環境污染的最直接受害人，同時也是農村環境重要污染者之一，如何拓寬農民參與途徑對保護農村環境具有重要意義。

1.設置村級環保辦公室或授權村委會進行環境監督，利用環保辦或村委會建立農民和政府間的常規信息通道，引導組織農民參與環保執法活動，作為農民參與環保執法的官方途徑。環保辦作為鄉鎮環保部門的派出機構，其職責至少應包括三方面：其一，將農村環境狀況的信息客觀全面系統地向政府乃至全社會反饋。比如測量各項環境指標、整理村民意見建議，監督環評文件落實，監督污染企業排污，收集非法排污證據并依法上報，及以獨立身份向社會公開污染信息并請求幫助等；其二，將政府的各項環境要求全面、準確、妥當地向農民傳達并組織實施。舉辦形式多樣的活動教育引導村民提高環保意識，組織農民參與環保執法的決策、監督、評價過程，倡導垃圾分類，探索建立“房前屋后環保責任制”，定期由村民互評產生“環保之家”，由政府予以獎勵，目的是從源頭上減少污染。在不具備設置環保辦的自然村，可授權村民委員會行使環保辦的職權。

2.開辟農民參與環保執法的非官方途徑。為了防范環保辦和村委會可能的不可為或不作為，有必要在常規通道之外建立輔助通道，以彌補官方通道的不足和防范其可能的失靈風險。大眾傳媒和農村環保組織便是農民參與環保執法的兩條重要輔助通道，構成農民參與環保執法的兩翼。前者通過報道環境事件、普及環境知識、提高環保意識、營造環境輿論等途徑為農民參與決策、執法和監督提供公共輿論空間。后者利用自身的組織和專業優勢，全面、系統、便捷地了解當地的環境，分析問題的源頭并加以回應和解決，為農民參與執法提供知識和組織保障，避免環境保護盲點和短視化。

（二）大眾傳媒參與執法的路徑設計。

1.大眾傳媒應樹立農民受眾本位意識，提供環保輿論空間，拓展公眾參與平臺。農民參與環境決策、環境評價與監督是一個復雜的社會過程，不僅需要農民的積極投入，更需要相應的制度安排。大眾傳媒應實現從媒介本位向農民受眾本位的轉變。其一，設置投訴熱線，收集信息，向全社會傳遞農民的環境困境與需求；其二，設置環境案例跟蹤、污染動態曝光、嘉賓訪談、環境問政等欄目，向農民傳遞來自政府的環境信息，為公眾參與環境事務、參與政策建議和監督政府環境執法提供最高效的平臺；其三，結合農村實際倡導綠色生活方式，引導農民改變自身的環境思想和行為，如改水改廁，增加農家肥，種植綠肥，進行垃圾分類并集中存放處理等。

2.大眾傳媒與政府建立合作與監督機制。大眾傳媒與政府的合作主要體現在加強環境新聞報道和建立污染企業強制曝光機制上：一方面，大眾傳媒有權從政府獲取環境方面的權威消息及重大、突發環境事件的全面情況作為新聞來源，政府有義務提供。與此同時，為鼓勵大眾傳媒增強對農村環境的關注度，政府還應建立對農村環境新聞節目的專項基金扶持制度。另一方面，政府利用大眾傳媒的立體化平臺，通過直接組織或間接支持推動環境新聞，宣傳環境政策，公開環境信息，普及國家環境政策法規并對相關生產企業進行曝光處理，讓公眾了解政府的積極態度和作為，大眾傳媒必須接受。大眾傳媒對政府的監督主要體現在政府環境決策執法各個環節和實際效果上。即破壞環境的事實一經報道，社會反響強烈，將對政府形成一種無形的壓力，客觀上要求相關部門及時通報環境事件動態，包括處理進程、危害損失統計以及事故原因與責任追究，可在一定程度上避免官方的不作為。

3.大眾傳媒與農村環保組織建立合作機制。大眾傳媒擁有公眾，農村環保組織擁有專業知識和新聞議題，兩者建立環境新聞合作機制既可以實現各自的目標，還可以克服政府在環境執法信息傳遞上可能的不作為。合作形式亦可以作如下構想：一是農村環保組織定期培訓媒體記者制度，即利用“記者與環保論壇”、“可持續能源記者俱樂部”等平臺，通過演講、研討等多種形式影響環境記者的環境意識；二是新聞媒體開設“環境教育專欄”特邀農村環保組織權威人士執筆以影響更多的公眾；三是新聞媒體和環保組織共同發起對農村各地方環境指標進行聯合監測、統計并向社會公布的機制，在政府力不能及或不作為時滿足公眾的知情權。

（三）農村環保組織參與執法的縱橫向路徑設計。此處的農村環保組織不排除全國性的環保組織，但是更傾向于由本地常駐居民為主要成員的較為固定的當地環保組織。這種土生土長的組織相對于一般的民間環保組織而言，其對周邊環境較為熟悉且與當地環境利益密切相連。一則可以比較全面、系統、便捷地了解當地的環境問題，提高工作效率；二則可以持續深入地分析問題的源頭并加以回應和解決，避免環境保護盲點和短視化。具體參與路徑設計如下：

1.作為無數零散農民的“組織體”，整合農村的環保資源與政府環保部門實現功能互補。農村環保組織可利用人緣地緣優勢，綜合調動村民和社會資源投入環保事業，將單位和個人組建成一個生態建設的網絡體系，形成人人均可參與環境保護的局面。法律法規可授權農村環保組織在一定范圍內的環保執行權，協助村級環保所落實基層政府的各項環保任務，彌補環保機構“鞭長莫及”和“無暇顧及”的缺憾。比如進行日常的環境管理、監測和記錄，開展環境教育和生態文化宣傳，倡導和組織村民的生產生活方式向生態化轉變等等。農民經過有序的組織和培訓，則從原先的環境破壞者轉變為環境的保護人和監察員?？紤]到目前農村環保組織的非營利性和普遍存在的經費緊張現狀，應建立國家和社會對農村環保組織持續穩定的經費支持制度。

2.作為農民的“代言人”，代表農民更有序高效地參與環境決策過程，更準確地反映民意，更理性地抵制政府的環境違法行為，在某些情況下還可緩解政府和民眾因環境問題而產生的矛盾。因此，基層政府環保部門應建立重大環境事項聽證會制度。在事關當地重大環境問題決策和執行時，必須征求當地農村環保組織的意見，對于農村環保組織的意見如果不予采納，必須進行書面解釋并向社會公布。

3.作為農民的“代言人”，在農民與企業就環境權益博弈時，為農民提供組織、知識和輿論支持。應建立農村環保組織與當地污染企業的定期溝通機制，保持對污染企業的實時動態關注并向新聞媒體提供真實的環境資料。此外，對于在環境污染事件中的受害的群體農民，法律應賦予具備一定條件的當地農村環保組織提起公益訴訟的資格。

總之，農村環境的保護離不開政府的主導和公眾參與。沒有政府主導，公眾的參與將是一盤散沙，不能形成合力；而沒有公眾的參與，則無法對政府在環境治理中不作為與亂作為進行有效的制約與補救。搭建各種合作制衡的執法網絡，設計公眾參與農村環境治理的多樣化路徑，是改善日益惡化的農村環境的必由之路。

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A

1673-0046（2014）4-0169-03

本文是湖北省人文社科立項“我國農村環境保護之立法與執法機制完善研究”階段性成果，項目編號：13q130