WTO困境：正被邊緣的全球化

徐方清

阿澤維多在世界貿易組織（WTO）第9屆部長級會議閉幕式上的演講，更像是一番獲獎感言。 原計劃于2013年12月3日至6日在印度尼西亞旅游勝地巴厘島舉行的會議，將閉幕時間推遲了一天。

經過五天五夜連軸轉的反復磋商后，會議達成WTO成立19年來的首個全球性貿易協定，并正式冠名為“巴厘島一攬子協定”。此前，總部位于日內瓦的WTO在其19年歷史上，還從未成功推動其全體成員談判達成過任何協定。這也意味著已持續12年的“多哈回合”談判僵局實現歷史性突破。

在演講的結尾表達一連串的感謝時，這位55歲的WTO新掌門人，面對來自一百多個成員的部長或代表，忍不住流下淚水，聲音哽咽。

對于2013年9月才出任WTO總干事的阿澤維多來說，這次在巴厘島舉行的兩年一度的部長級會議是他履任后迎來的首次大考。

“考生”阿澤維多取得如此成績，有些出人意料。在他當選WTO總干事之時，沒有多少人對3個月后的巴厘島會議抱多大期望。

2001年開始的多哈回合談判，自2008年以來已處于實際上的中止狀態。多年未能達成一項全球貿易協定，WTO遭遇越來越多的質疑。2012年，全球貿易額僅增長2%，遠低于WTO成立19年來5.4%的平均增幅，尚不及當年全球GDP（國內生產總值）的增長率，是自1981年有記錄以來的第二差的成績，也是全球貿易增幅首次在非危機年代低于全球經濟產出增幅。

“WTO的談判功能面臨被邊緣化的風險。對于WTO來說，這確實是一個威脅。”在接受《中國新聞周刊》采訪時，WTO新聞發言人凱思·羅克維爾坦言。

19年來，在全球經濟需要有力引導之時，WTO卻幾乎形同虛設，全球貿易不但沒能帶動世界經濟復蘇，反而拖累經濟增長。同時，越來越多的經濟體轉向雙邊或區域貿易協定的談判。

華盛頓彼得森國際經濟研究所的高級研究員加里·赫夫鮑爾將巴厘島會議比作是WTO的一次絞刑。他曾表示，如果巴厘島會議的談判不能產生什么成果，人們肯定會問，大企業和各國政府何必要在WTO耗費那么多的精力，WTO的重要性和存在價值就會漸漸減弱。

但“巴厘一攬子協定”簽署后，“我們把世界拉回到WTO軌道。”阿澤維多在閉幕式的演講中如此表達他的心情，“這是WTO成立以來首次真正取得成果。”

“WTO建立以來最重大的改革之一”

巴厘島會議閉幕前，傳來了95歲的南非前領導人納爾遜·曼德拉逝世的消息。

阿澤維多在閉幕式上的演講中，引用了曼德拉的一句名言：“在事情未成功之前，一切總看似不可能。”這既是阿澤維多借此向傳奇老人致敬，也是巴厘島會議進程的真實寫照。

十天前的瑞士日內瓦，數度傳出各成員談判代表就將提交巴厘島會議的“一攬子協定”接近達成共識的消息，但最終功虧一簣。在“一攬子協定”最核心的議題——貿易便利化和農業問題上，談判遭遇卡殼，美國等發達國家將印度在糧食安全保護上的強硬立場稱為“毒丸”。美國駐WTO大使邁克爾·彭克表示，少數國家正在劫持WTO正在進行的貿易協定談判。

近十年來，印度以及“33國集團”中的其他一些發展中國家一直在推動修訂WTO的一項規則，希望提高“33國集團”成員農業補貼限額，以保障其糧食安全。他們主張，在制定向農民支付什么價格以及政府如何處理盈余谷物方面，發展中國家需要更大靈活性。

阿澤維多極力撮合，最終， 11月25日在日內瓦召開的首次全球貿易改革談判中，各國談判代表制訂了一項過渡性的“和平條款”，以使印度能夠不受處罰地實施其糧食安全法案。但美印間的分歧并未就此化解，最大分歧在于 “和平條款”的時限：美歐等國認為這一“和平條款”只可以維持四年；而印度認為，直至正式協議達成前，這一過渡性條款應永久有效。

眼看談判即將破裂，阿澤維多叫停了談判進程，將分歧留給即將聚集到巴厘島的部長們去解決。阿澤維多展現了他的政治精明，叫停之舉，既是借此給相關成員施加壓力，也看到談判已經超出了技術范疇，而更需要相關成員做出政治決策，這交由“更高層的”巴厘島的部長來做決定顯然更合適，因為在日內瓦，更多是專業技術人員在進行談判。

巴厘島會議開幕后，印度繼續其強硬態度。阿澤維多和會議主席印尼貿易部長吉塔·維亞萬緊急召集成員代表磋商，終使美印彌合了分歧。據WTO工作人員透露，“一攬子協定”文本對“和平條款”做出修改，同意在4年內達成永久性的正式協議，而WTO將為此專門成立一個工作組，這也是印度軟化立場的原因。

美印之間分歧的化解，掃除了達成“一攬子協定”的最大絆腳石，但巴厘島會議卻在最后時刻再掀波瀾。12月6日，在其他155個成員已經接受的情況下，拉美四國古巴、玻利維亞、尼加拉瓜和委內瑞拉拒絕接受“一攬子協定”文本，原定于當天下午3時閉幕的會議被迫延時。

當地時間7日凌晨3時，WTO新聞發言人基思·羅克韋爾走進媒體中心告訴在場記者，古巴對于文本的不滿與美國對古巴禁運政策有關。已被延遲至凌晨3時舉行的閉幕式再度推遲，各方決定于當天上午10時召開成員代表團團長會議。最終，在把過境貿易商品非歧視性原則的表述加入部長宣言后，這一風波才得以平息。

“一攬子協定”共有10個文件，主要涉及貿易便利化、農業與棉花以及發展議題。其中，貿易便利化決議是旨在削減通關成本和提高通關速度和效率的多邊協定，具有法律約束力，被視為WTO建立以來最重大的改革之一。

有國際機構就“一攬子協定”的內容進行了測算，稱協定的實施將為世界貿易帶來近1萬億美元的增長，并能夠創造2100萬個就業崗位。如今，全球貿易總量約為18萬億美元。特別是貿易便利化協定的實施，可以促進發展中國家出口每年增長14%、發達國家增長10%左右。

隨中國代表團出席了巴厘島會議的商務部世界貿易組織司司長柴小林，在會后做客人民網“強國論壇”時表示，就中國而言，貿易便利化協定的實施將減少貿易成本達13.2%，按照中國目前的出口額計算，每年將增長近2800億美元。

多哈困局12年

“巴厘島一攬子協定”在被正式冠名前，多被稱作是“多哈回合的早期收獲”，或者是“小多哈回合協議”。

而此前在2001年啟動的“多哈回合”談判已陷入長達12年的僵局。自從啟動以來，談判一波三折，阿澤維多的前任、WTO前總干事帕斯卡爾·拉米曾將談判比作一場馬拉松長跑。

2001年11月，WTO在卡塔爾首都多哈舉行第四次部長級會議，啟動了新一輪多邊貿易談判，被稱之為“多哈發展議程”，簡稱“多哈回合”。“多哈回合”共設八大主要議題，包括農業、非農產品市場準入、服務貿易、規則談判、爭端解決、知識產權、貿易與發展，以及貿易與環境。其宗旨是促進世貿組織成員削減貿易壁壘，通過更公平的貿易環境來促進全球，特別是較貧窮國家的經濟發展。

“多哈回合”談判最初預定在2005年元旦以前全面結束，但由于各方利益沖突激烈，矛盾錯綜交織，談判整體上進展緩滯。

于2003年9月在墨西哥坎昆舉行的WTO第5次部長級會議，是“多哈回合”談判啟動后的首次部長會議。會上發達國家和發展中兩大陣營針鋒相對，發展中國家明確要求發達國家減少農業補貼，而發達國家毫不做實質性讓步，會議無果而終。

1994年，WTO取代成立于1947年的關貿總協定（GATT），成為最重要的國際經濟組織之一，被譽為“經濟聯合國”。WTO成立時的目標是建立一個完整的、更具有活力的和永久性的多邊貿易體制，其主要職能包括：制定、監督、管理和執行共同構成世貿組織的多邊及諸邊貿易協定；作為多邊貿易談判的平臺；尋求解決貿易爭端；監督各成員貿易政策，并與其它同制訂全球經濟政策有關的國際機構進行合作。

部長級會議是世貿組織的最高決策權力機構，由所有成員國主管外經貿的部長、副部長級官員或其全權代表組成，一般兩年舉行一次會議，討論和決定涉及世貿組織職能的所有重要問題，并采取行動。

坎昆會議以失敗告終，也宣告了“多哈回合”談判全面結束的時間表將推后。當時沒有人會想到，這次推后讓“多哈回合”成了至今仍看不到終點的馬拉松。

2006年，兩大陣營間分歧加劇，時任WTO總干事拉米不得不宣布“無限期”中止談判，這成為WTO自成立后遭遇的最嚴重的一次挫敗。雖然一年后談判重啟，不過未能改變其總以失敗告終的命運，2008年，談判再告破裂。此后的“多哈回合”談判，一直徘徊在“重病入院和火葬場之間”。

農業和非農產品市場準入，是“多哈回合”八大主要議題中分歧最集中、激烈的兩個議題。此兩項議題頗為復雜，主要歸為三大方面，即農業補貼、農產品關稅和工業品關稅。在這三方面的削減幅度、削減公式和削減方法上，WTO成員一直無法達成一致。主要分歧出現在發達國家成員和發展中國家成員之間，由于發展水平不同導致利益需求的差異。美歐等發達國家成員的主要目標是進一步打開發展中成員的工業品和服務市場，而后者則希望美歐降低農業補貼并開放農業市場。

WTO是基于共識原則的談判平臺，各成員國不論大小，在談判桌上都有“一票否決權”，只要任何一個成員對任何一個條款不滿，協議就無法通過。“要滿足處于不同發展階段、政治體制各異的100多個成員國的千差萬別的利益訴求，對于WTO來說，這明顯是一座太過陡峭的山峰，但它卻仍要竭盡全力地往上爬。” 美國卡內基國際和平基金會副會長包道格對《中國新聞周刊》分析說。

這種有些理想化的機制，注定了關乎各方“重大利益之爭”的全球性貿易協定在現實中難產的命運，而這又是WTO不得不承擔的后果，全球性貿易協定長時間出不來，WTO的地位和影響力日漸勢弱，尤其是在談判和爭端解決機制上，而談判和爭端解決機制正是WTO能對全球貿易形成作用的基石。

“如果WTO不再是促進自由貿易并制定更好規則的全球貿易機制，并對政府保護主義起到約束，那么一些WTO成員會漸漸忽略WTO的作用。對于WTO來說，這會導致其影響力的災難性下滑。”布魯塞爾著名智庫歐洲國際政治經濟中心主任弗里德里克·埃里克森在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

“巴厘島一攬子協定”的達成一定程度上止住了WTO影響力日漸下滑的趨勢，卻并不能打消曾出任瑞典首相辦公室和世界銀行經濟學家的埃里克森對于WTO的擔憂，“如今貿易政策不再主要由WTO來制定，很多國家已經通過雙邊或區域機制來加深貿易聯系和減少貿易壁壘”。

一個嚴重縮水版的協議

“巴厘島一攬子協定”，遠不是各國談判代表2001年在卡塔爾開會時那個雄心勃勃的藍圖，它甚至被稱為是“多哈回合”的一個嚴重縮水版協議。

在“多哈回合”的八大主要議題中，“一攬子協定”僅涉及了農業、發展和貿易便利化三個議題。而且即便在這三個議題中，也留下了很多難啃的骨頭。就印度的糧食補貼問題，美歐等發達陣營和印度的分歧并未徹底解決，而只是被暫時擱置，如果不能實現修改后的“和平條款”的目標，即在4年內達成永久性的正式協議，分歧仍可能會激化；而貿易便利化協議的前景雖然看上去誘人，但要想在所有成員間不打折扣地實施起來，挑戰與困難重重。

悲觀的看法甚至認為，“多哈回合”經歷了12年的艱苦談判，才取得了“巴厘島一攬子協定”這樣容易摘下的“低垂的果實”，那么，完成“多哈回合”的全部談判議題，將遙遙無期。

不過，在阿澤維多的眼里，“巴厘島一攬子協定”重新燃起了世界對于WTO的信心和希望。

在2013年9月接手WTO總干事時的就職演說中，阿澤維多坦承WTO正處于困境，“世界抱有的看法是，WTO已忘記了怎樣談判。人們感受到的是無效、是癱瘓。”他還擔心，世界不會“無限期地等待WTO”。

WTO成員中，確有不少成員尤其是一些貿易大國似乎已等不及多哈回合取得進展。近幾年，雙邊、區域自由貿易協定方興未艾，這些本來作為WTO多邊貿易框架補充的區域貿易協定，已經呈現出取而代之的勢頭。其中，最受矚目的是美國主導發起的兩項重大區域性貿易協定的談判，一是與10個太平洋周邊國家進行的TPP（跨太平洋伙伴關系協議）談判；二是在大西洋地區與歐盟進行的TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）談判。而東盟國家也在2012年11月的東盟領導人系列會議上正式決定組建RCEP（區域全面經濟伙伴關系），目前中國、日本、韓國、澳大利亞等亞太地區國家均已明確表示加入。

近年來，WTO“老問題難有作為，新問題無力解決”， 運行機制僵化，除了“多哈回合”談判拖延多年沒有結果，多數國家對WTO貿易爭端解決機制的復雜冗長也頗感不滿。

此外，WTO對貿易保護主義束縛乏力。據統計，2012年10月至2013年5月，各成員共推出了109項貿易限制措施，尤其是旨在刺激本國產業復興的貿易保護主義大幅上升，全球貿易額因各種保護主義政策減少6500億美元，占貿易總額3.5%。中國現代國際關系研究院區域經濟研究室主任苑春強告訴《中國新聞周刊》，“國際多邊貿易體制面臨的嚴峻挑戰，使得WTO有淪為配角之虞”。

但阿澤維多仍認為多邊貿易體系才是抵御保護主義的最佳屏障，并且也是促進全球經濟增長、復蘇和發展的最強大力量。WTO要做的是，“必須向世界發出一個明確而毫不含糊的信息，證明世貿組織能夠達成多邊貿易協定”。

對于阿澤維多而言，“巴厘島一攬子協定”，盡管只是“多哈回合”談判馬拉松長跑的一個新起點，而終點仍舊很遠，盡管這也不能將那些WTO各成員里已在各種區域或雙邊自貿協定談判桌上的代表，全部拉回到WTO的談判桌前，但只要阿澤維多接下來能夠做到在WTO框架下促成更多類似“巴厘島一攬子協定”的漸進式協定，WTO在促進全球貿易增長和經濟繁榮方面，就仍具有很大潛力。

在巴厘島，WTO還迎來了一位新成員。會議正式批準也門加入，WTO的成員擴容為160個。