新時期我國社會體育資源配置研究

辛松和

(1.福建師范大學體育科學學院，福建 福州 350108；2.韓山師范學院體育系，廣東 潮州 521041)

社會體育承載著鍛煉人們身體、緩解老齡社會問題、豐富社會精神文化生活等方面的功能，社會體育的發展直接影響到我國社會主義精神文明建設，體現了在新的發展時期社會體育的重要性。隨著《中華人民共和國體育法》、《全民健身計劃綱要》、《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》、《全民健身條例》等的頒布實施，我國社會體育取得了長足的發展，社會體育公共服務方面的場地建設、設施配備以及活動點的開設、社會體育的大眾參與等方面都出現了喜人的變化。但綜觀我國社會體育發展現狀，可以看出我國社會體育的發展還處于初級階段，離體育強國的要求還有較大的差距，場地設施匱乏、經費短缺、社會體育人力資源不足等問題仍然突出。因此，為了更好地發展社會體育，必須考慮我國社會體育資源配置是否公平合理、社會體育資源配置是否能夠滿足群眾對體育日益增長的需求、社會體育所配置的資源是否符合群眾體育鍛煉的需要等相關的問題。本文正是基于這樣的思考，對我國社會體育的資源配置問題進行探討，以期為合理配置社會體育資源、促進社會體育發展提供一定的理論參考。

1 對社會體育資源配置的解讀

1.1 資源與資源配置

關于資源，不同的學者有不同的理解。馬克思在《資本論》中把資源定義為：勞動和土地，是財富兩個原始的形成要素。恩格斯則把資源定義為：勞動和自然界在一起它才是一切財富的源泉，自然界為勞動提供材料，而勞動把材料轉變為財富[1]。從以上定義我們可以看出，馬克思、恩格斯既指出了自然資源的客觀存在，又把人的因素視為財富的另外一個不可或缺的來源。百度百科則把資源定義為：資源是指一國或一定地區內擁有的物力、財力、人力等各種物質要素的總稱。分為自然資源和社會資源兩大類，前者如陽光、空氣、水、土地、森林、動物、礦藏等；后者包括人力資源、信息資源以及經過勞動創造的各種物質財富。由此可見，資源主要有自然資源和社會資源兩種，特別強調包含在這兩種資源里面的物力、財力、人力等各種基本要素。

資源配置指的是對相對稀缺的資源在各種不同用途上加以比較作出的選擇。簡單地說，就是指一個國家或社會將其所擁有的資源以一定的方式進行分配。對于資源配置來說，合理配置資源有利于資源的公平配置和提高資源使用效率，獲取最佳的資源使用效益。資源配置不合理，會造成資源配置不公平和降低資源使用效益，造成資源的浪費。從體育方面上來考察，社會發展的特定階段中，體育資源相對于人們的需求而言總是表現出相對的稀缺性，從而要求人們對有限的、相對稀缺的體育資源進行合理地配置，以便促進體育資源的公平配置以及用最少的體育資源耗費，獲取最佳的效益。

1.2 社會體育資源配置

根據以上分析，結合社會體育的特點，我們把社會體育資源理解為社會所擁有的一切與社會體育活動有關的自然資源和社會資源，主要包括與社會體育活動密切相關的物力、財力、人力等方面的因素。對于社會體育資源配置，則把其界定為：社會體育資源配置是指一個國家將其所擁有的體育資源(包括物力、財力、人力等)以一定的方式配置給不同地區和不同人群的分配方式。從我國社會體育資源配置的發展歷程看，在計劃經濟時代，我國社會體育的資源主要由國家按計劃配置，以單位集體為主要單元，由于當時經濟水平低，加上當時人們的體育參與意識和體育活動需求不高，人們對社會體育資源配置是否合理或配置多少關注不多。在市場經濟條件下，一方面隨著經濟、人口的快速發展城市化不斷深入，使得人們日常生活中適合身體活動的環境越來越少；另一方面，由于生活方式、現代文明疾病出現等原因，人們對體育活動的需求不斷提高，使得社會體育資源不足與人們體育需求不斷提高這一矛盾日趨明顯。要有效解決這些問題，必須研究和解決好如何增加社會體育資源配置、如何整合社會體育資源配置、如何提高社會體育資源的使用效率等問題。因此，從新時期建設體育強國的理念出發，對我國社會體育資源配置的問題進行全面的梳理與深入研究就顯得尤為重要和必要。

2 我國社會體育資源配置現狀分析

2.1 我國社會體育資源配置總體匱乏

改革開放以來，國家特別重視學校體育和競技體育的發展，不斷增加投入使學校體育和競技體育優先發展起來。首先，在“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平重要基礎”等“教育興國”理念指導下，國家高度重視教育使教育取得了跨越式的發展。學校體育作為素質教育的重要部分自然也得到足夠的重視，學校的體育資源得到優先配置。從物力方面看，根據第五次全國體育場地普查公報數據顯示，我國學校場地有549 654個，占全國體育場地總數的67.7 %[2]，可以看出，我國現有的體育場地主要分布在學校。其次，隨著1979年我國在國際奧委會等國際體育組織中的合法地位相繼得到承認后，在1984年全國體育發展戰略、體育改革會議上，正式提出了以奧運會為核心的競技體育“優先發展”戰略，1995年國家體委頒布《奧運爭光計劃綱要》等政策。在這些政策法規的出臺和有力支持下，使得越來越多的體育資源投入到競技體育領域。單從經費上來看，根據李麗等對我國體育事業公共財政支出的研究表明，2002—2007年用于競技體育的經費占整個體育事業經費的比重合計就高達58.03 %[3]。然而，在社會體育資源配置方面，盡管隨著《中華人民共和國體育法》、《全民健身計劃綱要》、《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》、《全民健身條例》等的頒布實施，社會體育資源配置方面越來越受到重視，但與學校體育和競技體育相比，仍然得不到應有的重視，我國社會體育資源仍然總體匱乏。從場地資源看，我國在2003年平均每萬人擁有體育場地6.58個，而德國在2002年平均每萬人擁有體育場地數15.39個，德國人均體育場地數是我國的2倍多[4]。從經費看，根據中國群眾體育現狀調查課題組對我國10省(區、市)體育系統1997—2000年間群體事業支出經費調查結果表明，體育系統群體事業支出經費占整個事業經費支出總額比例分別是12.33 %(1997)、7.13 %(1998)、8.06 %(1999)、2.94 %(2000)[5]。另外，根據李麗等對我國體育事業公共財政支出的研究表明，在2008年當中用于群眾體育事業經費占體育事業經費支出的比重只有20.77 %[3]。從人力資源方面看，根據國家體育總局群體司的統計，到2004年末全國先后獲得各等級稱號的社會體育指導員達430 491人[6]，這個數量與我國總人口的比例將近1:3000，但是與日本20世紀90年代中期1:2000的比例還有較大的差距。如果按照2004年底我國有24萬個體育健身活動點來計算，平均每個體育健身活動點還不到2個社會體育指導員[2]；盡管社會體育指導員的數量每年都在不斷增加，但社會指導員人數仍然匱乏，2008年我國社會體育指導員人均指導人數是1 268人，而日本社會體育指導員人均指導人數是553人[3]。由此可見，我國社會體育資源投入明顯不足，總體資源匱乏。

2.2 社會體育資源配置越位與缺位并存

市場經濟下，我國體育資源配置比計劃經濟時期有了較大的改變，但與真正的市場經濟對政府配置體育資源職能要求相比仍然有較大差距。這種差距主要表現在政府行政手段過度介入，對于一些本應由市場機制來配置的體育資源，政府卻以公共資源的名義提供，造成目前我國社會體育資源配置越位和缺位并存的格局。第一，越位方面表現。當前，政府注重的是政績體育，民生體育關注不夠。表現為競技體育配置的資源比重大，社會體育配置的資源比重少，造成社會體育資源短缺。例如，李麗在研究2002—2007年我國體育事業費政府預算支出科目時發現，用于競技體育方面的經費占整個體育事業經費的比重合計高達到58.03 %，其他事業費(各級體育行政管理部門的群眾體育活動費，宣傳活動費，獎章、證章、證書費，干部培訓經費等)占體育事業經費支出比重不足50 %[3]，而群眾體育在體育事業發展中有著重要的地位，本應作為體育事業經費支出中單列的科目卻被包含在其他事業費之中，由此可見，由于政績體育，政府行政手段過度介入使社會體育資源配置難以得到落實。第二，缺位方面表現。配置體育資源時，政府在過度介入體育市場有效領域的同時，又在一些體育市場失靈的范圍內沒有盡到政府應有的責任，出現體育資源配置缺位的現象。如群眾體育公共服務設施的建設本應由中央政府承擔主要責任，但中央政府在群眾體育場地建設中卻沒有承擔相應的財力。2008年，所投建的群眾體育場地共有18 328個，共投資9 153 409萬元，所有投入主要來源于各級財政撥款、體育彩票公益金等。投資主體主要有中央、省級、地(市)和縣(區)。其中中央投資占總投資的比重為0.35 %，省級投入占總投資的比重為38.2 %，地級投入占總投資的比重為16.98 %，縣級投入占總投資的比重為44.48 %[3]。從以上數據我們可以看出，群眾體育公共服務設施的建設本來應該由中央政府承擔主要資金投入，現在卻由縣級政府來承擔，但縣級政府的財力又極其有限，縣級政府為能夠提供最基本的公共服務，只能通過不同的途徑募集資金，有時甚至出現亂收費現象。

2.3 社會體育資源配置效率低

目前，我國社會體育資源配置效率低主要表現在資源配置不當、監管不力、配置資源使用效率低等問題上。造成這些問題的主要成因反映在以下幾個方面：第一，法制建設不夠完善。1995 年頒布并實施的《中華人民共和國體育法》是我國目前唯一一部依據憲法來制定的法律條款，但限于當時的社會情況，這些法律條款在社會體育資源配置方面的全面性和操作性明顯不足，比如對于目前不當或非法配置體育資源、挪用和侵占經費、監管不力等行為的相關法律界定仍不明確，出現問題時很難依法進行懲處。另外，很多相關行政條款的法律效力也比較模糊，例如《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規定》，這一條款在保障公平與效率的法律效力上就相對有限，特別在城市近遠郊區域和縣鄉一級地區，關于體育場地用地定額指標規定就形同虛設。第二，對所配置體育資源的使用效率缺乏有效評估。如對所配置的體育場地資源由于前期缺乏縝密調查和論證，場館只適合籌辦競技賽事服務，賽后不適合群眾體育健身鍛煉需要，造成場地的高投入、低產出，閑置嚴重，直接造成投入資金技術性浪費，資金利用和場地使用效率低下。第三，社會體育資源配給率低。根據中國群眾體育現狀調查對全國體育場地普查結果，我國人均體育場地面積僅為1.02 m2，每萬人擁有體育場地僅為6.58個，遠遠落后于同時期的發達國家[5]；從第五次全國體育場地普查數據可以看出，我國在體育場地建設方面的人均投入僅為148.15元，而真正用于公共體育服務的人均場地設施建設資金僅為21.02元[2]；社會體育指導員總體配給不足，到2004年末我國社會體育指導員數量與總人口的比例接近1:3000，按當時我國有24萬個體育健身活動點來計算，平均每個體育健身活動點還分不到2個社會體育指導員[2]，這些因素從不同的側面反映出我國社會體育資源配給效率低下。

2.4 社會體育資源配置不公平

我國社會體育資源配置不公平現象突出表現在以下幾個方面：第一，區域之間資源配置不平衡引起的不公平。我國區域發展不平衡客觀存在，首先是東西部地區之間資源配置的不平衡。從第五次全國體育場地普查結果看，在所有體育場地中，東部廣東省的場地數量最多，共有77 589個場地，占全國體育場地總數的9.1 %，而數量最少的是西部的西藏，僅有1 057個場地，占全國體育場地總數的0.12 %[2]。財力投入方面，東部人均體育事業經費投入明顯高于西部，東部和中西部之間人均體育事業經費雖有不斷縮小差距的趨勢，但在差距最小的2007年里，東部的經費仍然是西部的4.26倍，差距仍然非常顯著[3]。從人力資源方面看，東西部分布也存在明顯差異，東部地區社會體育指導員數量占全國總量的2/3，比如江蘇有40 000余名，而青海卻只有1 000名左右[6]；其次，城鄉之間資源配置不平衡。物力方面，分布在鄉(鎮)村的場地有66 446個，只占全國所有總場地的8.18 %，可見鄉村體育場地的匱乏。財力方面，以浙江一個省為例，2005年在省和市級群眾經費總投入是2.5億元，而在整個省的農村體育經費投入只有7 860萬元[5]。人力資源方面，我國社會指導員大約占總數的90 %集中在城鎮，而占國土面積83.5 %的廣大農村的社會指導員僅占10%左右[7]。東部地區和城市憑借優越的經濟條件，不斷完善體育公共設施，吸引社會體育指導員等體育專業人才，使東部和城市的社會體育資源配置遠遠優于西部地區和鄉村，客觀上造成我國社會體育資源配置區域之間不公平現象。第二，體育領域內部的不公平。競技體育、學校體育和社會體育這三個領域在我國發展的過程中受重視程度不一樣，改革開放以來國家高度重視和大力支持教育的發展，使教育的資源配置增加顯著，從第五次全國體育場地普查公報數據，我國學校場地數占全國體育場地總數的67.7 %[2]，可以看出我國學校體育資源配置所占的優勢。另外，由于政績體育、金牌體育，我國競技體育的資源配置也有明顯的優勢。根據我國學者李麗等對我國2002—2007年體育事業公共財政支出經費的研究表明，在這五年間用于競技體育的經費占整個體育事業經費的比重合計就高達到58.03 %[3]。由于沒有認識到社會體育的基礎地位，所以社會體育的發展沒有得到應有的重視，嚴重影響社會體育的資源配置，在2008年當中用于群眾體育事業經費占體育事業經費支出的比重只有20.77 %[3]。可見，我國社會體育資源在體育領域內部配置的不公平現象。第三，參與群體之間不公平。由于社會體育資源投入有限，遠遠顧及不到社會弱勢群體，造成包括失業半失業者、殘疾人、精神病患者、貧困者、災難中的求助者、農民工、非正規就業者流動人口、老年人、婦女和兒童等在內的最基本的體育參與權利、機會不公平，體現了社會體育資源配置參與群體之間不公平現象。以殘疾人為例，根據《中華人民共和國殘疾人保障法》、《全民健身計劃綱要》、《中華人民共和國體育法》等政策法規規定：“新建體育場館規劃要照顧殘疾人的特點；殘疾人享有平等參與文化生活的權利；文化、體育、娛樂和其他公共活動場所為殘疾人提供方便；公共體育設施應當對殘疾人實行優惠辦法”等內容[8]。雖然相關政策法規賦予了殘疾人享用場地資源的權力，但從目前的現狀看他們并沒有真正實現平等享用場地資源的權力，我國公共體育場所基本上沒有專門為殘疾人設置的設施，表現了社會體育資源配置機會不公平。

3 合理配置我國社會體育資源的路徑

3.1 更新體育發展觀念，重視社會體育發展

學校體育、奧運爭光固然重要，但也必須充分認識社會體育在全民健身鍛煉的基礎作用，體育強國也不只是用金牌數量來衡量，只有把社會體育更好地開展起來，通過社會體育的開展來帶動競技體育發展，不斷提高全民族身體素質及健康水平，才能稱得上真正意義上的體育強國。因此，必須更新發展體育的觀念，重視社會體育發展，改變過去在資源配置時只重視學校體育和競技體育領域，忽視社會體育資源配置的做法，應該充分認識社會體育發展的基礎地位。在進行資源配置時要把社會體育提升到更高的高度來進行考慮，只有社會體育有了扎實基礎，學校體育和競技體育才能更好地發展，才能真正實現從體育大國向體育強國邁進。

3.2 完善法制建設，規范資源配置行為

法制建設是規范行為和抓好工作的根本。胡錦濤同志曾強調過，“要著力在領導干部特別是高中級干部中樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識。”說明法制建設的重要性，法制建設同樣也是公平、規范配置資源的關鍵。隨著國家對體育發展的重視，體育法制建設方面得到快速的發展，《體育法》、《全民健身計劃綱要》、《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》、《全民健身條例》、《社會體育指導員技術等級制度》、《體育鍛煉標準制度》、《國民體質測定與監測制度》、《城鄉體育工作制度》、《體育物資保障制度》、《體育市場管理制度》等一系列法規制度得到相繼出臺。但從這些法規制度看，與社會體育資源配置有關的法規制度只有《體育法》和《體育物資保障制度》。盡管《體育法》和《體育物資保障制度》在規范社會體育資源配置方面起到重要的作用，但具體涉及有關社會體育資源配置的法制條文內容卻非常少而且不夠具體，在操作性方面也比較欠缺，使得目前在社會體育資源配置方面出現違法越位等問題時，卻不能依法得到有效解決。所以，必須不斷完善社會體育資源配置的法制建設，通過法制建設來保障資源配置行為的規范。

3.3 不斷實現市場機制和政府干預的耦合

市場經濟下，市場是社會體育資源配置的基礎，市場的價值規律通過供求、競爭的變化和相互作用支配著社會體育資源配置，調節著社會體育人力資源、物資資源的投放方向和數量比例等，使整個社會體育資源市場活躍起來。盡管市場對資源的配置具有高度自由性、靈敏性和經濟效應性等特點，但同時也具有自發性、盲目性、滯后性等缺點。因此市場本身并不能保證秩序,政府應該對市場經濟實行宏觀調控和干預，以保證供給的秩序。現階段，我國政府對社會體育資源配置的力量雖逐漸弱化，但仍占據主導地位。因此，如何界定政府權力邊界約束配置行為，是實現社會體育資源配置市場機制和政府干預耦合的關鍵。為此必須做好以下工作：一方面預防行政權力的越軌行為。在社會體育資源配置中，政府配置必須從微觀領域退出，并對政府配置的具體作用形式、作用領域及與其他配置主體的利益關系等進行明確規定，實現政府資源配置的主體地位；另一方面，增強政府行政人員依法行政的能力。政府從本質上來講具有鮮明的人格化特征，政府行為在某種程度上會體現出行政人員個人意志，這就要求必須加強規范執政人員行為的法規建設。如完善監督機制，及時發現行政人員的不正當行為；完善懲罰機制，對腐敗行為進行依法懲罰；完善激勵機制，從物質和精神上來降低腐敗的發病率[9]。

3.4 充分發揮非營利體育組織的輔助作用

非營利體育組織是指不以營利為目的的體育組織，亦稱為第三體育部門，與政府體育部門(第一部門)和企業界的體育私部門(第二部門)，形成三種影響社會的主要體育力量。自2000年《體育類民辦非企業單位登記審查與管理暫行辦法》經國家體育總局和民政部討論通過并發布施行后，我國非營利體育組織得到快速的發展。非營利體育組織的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的體育議題或體育事件，因此非營利體育組織在社會體育資源配置中也起到非常重要的作用。在進行社會體育資源配置時，由于市場具有的自發性、盲目性、滯后性和政府行政干涉的越位、缺位等原因而造成資源閑置或市場失效時，非營利體育組織可以通過樹立正確營銷理念；進行科學的市場調查和預測；對市場進行有效的細分和定位；構建全方位服務體系；制定市場營銷戰略；不斷完善組織自身建設等做法來實現資源配置的改進，對資源閑置或市場失效的資源配置狀態進行有效調整，彌補政府和市場的雙重失靈。所以，很有必要充分發揮非營利體育組織在社會體育資源配置的輔助作用。

3.5 促進資源整合，提高整體服務水平

整合社會體育資源就是要整合所有的體育資源為社會體育服務，為此要做好以下幾個方面工作：第一，不斷增加社會體育資源總量，提高社會體育整體服務水平。首先要不斷完善體育公共服務體系，加強體育活動點、場館等的建設；其次逐步完善公共財政制度，不斷提高社會體育資金在公共財政支出資金的比例，使社會體育的資金投入方面得到有效的提高；同時還要進一步完善我國社會體育指導員的培訓制度，不斷提高社會體育指導員的數量和質量。第二，整合學校體育資源為社會體育服務。學校體育領域有著豐富的場館設施資源，而且學校多分布在生活區附近，非常方便群眾健身鍛煉，所以鼓勵學校通過收費或免費等不同的方式向社會開放學校的場館設施，使這些場館設施能夠充分利用起來，為社會體育服務；通過鼓勵學校體育老師深入社區指導群眾參與體育鍛煉等做法來整合學校體育人力資源來為社會體育服務。第三，整合競技體育資源為社會體育服務。競技體育的比賽場館特別是大型體育場館不能只是為比賽而建，賽后應盡可能通過有償或無償等方式向社會開放；高水平運動員和教練員每年抽出一定的時間進行社會體育公益性宣傳和指導社會體育活動等做法來為社會體育服務。第四，整合社會體育自身資源。通過不同的做法來提高社會體育資源的使用效率，如收費的場館可以在參與活動人流量少的時間段里降低收費，來鼓勵更多的人去進行體育鍛煉；提高福利待遇或社會體育指導員公務員化等來提高社會體育指導員的指導率。

3.6 優化資源配置，提高效率兼顧公平

優化社會體育資源配置就是要實現社會體育資源配置的最優化原則，最大限度把資源利用起來，提高資源配置的效率及其公平性。為此，在進行社會體育資源配置時：首先，要進行調查研究，對配置資源的所有用途事先作出客觀評估。如對所投建耗資巨大的大型體育場館，不能攀大求美只是為了舉辦賽事，要更多地考慮其在群眾體育中所起的作用，考慮賽后場館如何為社會體育服務等問題；社區體育活動點建設應該考慮選擇在交通比較便利的地方，盡量避免由于活動點遠離生活區而造成的場館閑置。其次，對體育活動人口進行調查，在了解體育活動人口分布、結構和特征等基礎上有針對性地進行資源配置，一方面按體育活動人口的多少來進行資源配置，體育人口多則應該適當多配置；另一方面按體育活動人口的結構特征盡可能配置一些與他們愛好興趣相符的場地器材，避免資源配置的結構性失調。第三，注重所配置設施的實用性。改變體育活動點設施的配置千篇一律、器材單一等問題。如針對目前很多體育活動點只有轉輪、拉力器、單杠等少數幾樣簡單器材，而且很多器損壞后沒人修理等現狀，要提高所配置的體育設施的多樣性和質量，使有限的體育資源能最大限度發揮其功效。第四，扶持落后地區和密切關注弱勢群體。通過實行向落后地區傾斜的資源配置政策或發達地區支援落后地區等的做法來扶持落后地區；著力構建社會基本體育公共服務體系和不斷推進社會基本體育公共服務均等化，如在投建公共體育設施時專門為殘疾人設計一些便利殘疾人活動的場地設施，提供專門運動器材、建立專門老人和兒童健身樂園等做法來不斷促進社會體育資源配置的公平性。

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