我國農業政策性金融發展面臨的問題及成因探討

水向東+鮑杰

內容摘要：農業政策性金融是農村金融的重要組成部分，有著政策性和金融性的特點，在貫徹執行國家農業發展政策過程中發揮著重要作用，中國農業發展銀行是我國現階段唯一的農業政策性金融機構。正確分析和認識我國農業政策性金融面臨的問題和存在的不足，對我國農村金融體制的健康發展有著重要的意義。

關鍵詞：農業政策性金融 問題 成因

我國是農業大國，農業已經有悠久的發展歷史，隨著貨幣的出現和農產品成為商品開始，我國就逐漸出現了農業金融活動。從國家政權開始利用農業金融活動來促進農業的發展開始，就產生了農業政策性金融，可以說，我國的農業政策性金融是隨著農業的不斷發展而產生和發展的，對農業和農村的發展起著不可替代的作用?，F階段我國農業政策性金融依然存在供求失衡、運作不合理等問題，政府在相關金融立法和監管方面也存在不足，在某些方面卻又干預過多，對農業政策性金融的健康發展造成不利影響。造成這些問題的原因既有外部環境因素的影響，又有其內部因素的影響。

我國農業政策性金融存在的問題

（一）農業政策性金融供求失衡

農業政策性金融供求失衡是指農村政策性金融供給與需求不相等的情況，在我國主要表現為供給小于需求。我國農業政策性金融的需求主體眾多，包括農戶、農村企業、政府等，具有多層次、多樣化的特點，他們都需要政策性資金購置農業生產資料和生活資料，改進農業生產技術、購買農業生產機械以及改善醫療衛生、教育條件、建設農田水利設施等都需要大量的資金。但是，現階段我國的農戶、農村企業和政府都對農業政策性金融有著較強的需求，并呈現出多層次和多樣性的特點，但是我國農業政策性金融的供給嚴重不足，遠遠不能滿足我國農業快速發展的需求。

（二）農業政策性金融運作不合理

2005-2011年間，農業發展銀行總資產、貸款余額、總負債、發行債券等基本呈逐年上升趨勢，向央行借款則呈下降趨勢，這主要是因為農業發展銀行通過金融市場發行債券籌集資金逐漸增加，對央行再貸款的依賴度降低。金融運作不合理主要表現為：資金負債結構失衡、資金運用效率低、機制不完善，管理水平有待提高。

（三）政府干預不當

適度的政府干預能夠有效地解決市場失靈問題，而政府干預不當則有可能破壞市場秩序，降低經濟運行的效率。現階段我國農業政策性金融存在的主要問題有：

1.相關立法滯后。世界各國發展農業政策性金融首先會制定相應的法律法規，較早的有美國的《農業信貸法》、《農業保險法》和法國的《土地銀行法》、《農業信貸銀行憲章》；較晚的有日本的《農林漁業金融公庫法》、《農業合作法》和韓國的《農業協同組織法》等，這些法律法規對農業政策性金融的依法經營、規范管理起到了積極的作用。而我國的農業發展銀行是依據《關于組建中國農業發展銀行的通知》成立，經營原則和業務范圍等則由《中國農業發展銀行章程》確定，法律制度處于缺失的狀態，具體運營過程中如何處理與政府、與其他金融機構之間的關系等，缺乏相應的法律依據，法律地位不明確。目前我國的金融立法日趨完善，但是專門針對農業政策性金融的法律缺失，立法滯后使農業政策性金融無法可依，制約著自身的健康持續發展。

2.監管不到位。目前我國對農業政策性金融采取的是多頭監管模式，銀監會審核農業發展銀行的高管任職資格及市場行為，國家財政部審核財務費用，其他相關業務則由商務部等相關職能部門監管。多頭監管帶來了監管缺失和監管越位并存的問題，農業政策性金融的經營計劃、利潤補償等無人問津，而具體的審批等環節又監管甚嚴，使金融機構缺乏經營自主權。隨著農業政策性金融的發展，已經獲準經營商業性業務，這就要求制定專門的法律規范進行有效的監管。此外，由于缺乏農業政策性金融績效的評價，也會影響資金投入和使用績效。

我國農業政策性金融問題的成因

（一）外部因素

1.農村經濟體制改革滯后。我國農村自從開始實行家庭聯產承包責任制以來，大大激發了農民的勞動積極性，農業生產得到了很大發展，也拉開了我國經濟體制改革的序幕，在農業改革發展史上有著劃時代的意義。隨著農業和農村經濟的發展，原有的個體經營方式弊端日益明顯，客觀上要求對現有的農業生產方式進行改革，發展適度規模經營，發揮規模優勢，采用現代化的生產技術，滿足農業生產社會化的需要，發展農村的市場經濟。為此，應該依靠科技進步，加強農村建設，推動農業合作經營，加強農村基礎設施的建設。但是現階段我國農村的經濟體制改革滯后，具體表現為：雖然提出了發展農業適度規模經營的目標，卻沒有制定相應的土地產權流轉等制度，增加了農業規模經營的難度，沒有制定農業產業化的實施機制，當前農戶依然是主要依靠家庭單位進行農業生產活動，農業勞動生產率難再有大的提高；我國的糧食流通體制改革堅持市場取向，取得了一定的效果，但是還沒有達到市場調節糧食供求的改革目標，如何保護主產區和種糧農民的經濟利益，調動農民的種糧積極性，保障我國的糧食安全，依然是今后相當長一段時間內改革的重點；還沒有形成有效的農業保護機制，無法切實保護農民的利益；農村經濟結構有待優化，農產品結構無法滿足市場經濟的需求。國內外農業政策性金融發展的實踐證明，只有尊重市場規律的作用，才能實現自身的持續健康發展。我國農村經濟體制改革滯后的現狀帶來了農業政策性金融供求失衡等問題，制約了農業政策性金融的發展。

2.農村金融體制改革缺乏穩定性。改革開放以來，為了適應經濟快速發展的需要，我國一直在進行金融體制改革，逐步建立起一套具有中國特色的金融體系，取得了較好的效果。農村金融服務體系對我國“三農”問題的解決有著重要的意義，影響到國民經濟的協調發展和國家經濟政策的實施，農村金融體制改革也是我國金融體制改革的重點和難點，完善現有的農村金融服務體系是農業和農村經濟發展的必然選擇。1996年，國務院頒布了《關于農村金融體制改革的決定》，提出我國農村金融體制改革是要建立和完善以合作金融為基礎、政策性金融與商業性金融分工協作的金融服務體系，為農業技術進步和農村經濟發展提供方便快捷的服務。但是在具體的操作過程中，商業性信貸資金受利益驅動逐步退出農村市場。成立之初，國有四大銀行尤其是農業銀行在農村設有數量眾多的營業機構，向商業化轉化以后，四大銀行受利益驅動，不僅沒有隨著經濟的發展在農村增設營業機構，反而由于農村經濟效益低而撤銷合并現有機構，把經營的重點轉向城市等期望收益更高的地方，曾經辦理過政策性金融業務的農業銀行和人民銀行也不例外。例如，中國農業銀行基本取消了對農村地區零散農戶的業務，經營的重點轉向大型鄉鎮企業和城鎮，農業貸款也以高新技術項目和菜籃子工程為主，其他商業銀行已基本不再辦理農村信貸業務，農村信用合作社的改革依然存在產權歸屬模糊等問題，尚未取得突破性進展。endprint

3.認識不到位且政府支持力度不夠。我國的理論界對農業政策性金融還沒有一個統一的認識，政策性金融機構的目標、法律地位等沒有一個清晰準確的界定，只有一個比較籠統的描述，實踐中產生了很大問題。有學者認為，農業政策性金融機構與商業性金融機構應該形成一定的競爭，也有學者認為，政策性金融機構要體現出政策性，不應與商業銀行形成競爭，這些認識在很大程度上影響了農業發展銀行的相關政策和業務范圍，經營方向不明確，在很大程度上受到官員意志的影響。在實踐中，我國更注重貫徹國家經濟發展政策和保護糧食安全，對開發農村市場、保護農業可持續發展、增加農民收入等方面重視程度不夠，造成環境破壞和災害頻發等問題，農民收入增加緩慢，城鄉貧富差距增大，這又反過來影響了國家經濟發展政策的實施。糧食供給方面，我國重視數量忽視質量，糧食總量有余而質量不足，存在結構性矛盾。

（二）內部因素

1.農業政策性金融自身的固有矛盾。農業政策性金融是政府為了克服市場機制在資源配置方面的缺陷、支持和保護農業的舉措，具有公共產品的特點，在實施過程中存在著“搭便車”的現象。例如在農業發展銀行為農村企業和農戶提供低息的政策性貸款時，不符合條件的企業或項目也會借機提出申請，甚至會產生尋租行為，導致政策性貸款的支持面拓寬，偏離了支持重點，影響了農業政策性金融的實施效果，也增加了貸款資金的管理難度。農業政策性金融在實施過程中會帶來正反兩方面的影響：一方面可以對弱質性的農業進行支持和保護，實現國民經濟的協調發展；另一方面政府對農村金融的過多干預會抑制農村金融體系的發展，造成農村金融機構萎縮，產生嚴重的供求矛盾，導致信貸資金配置效率低下，農村過于依靠政策性金融，阻礙農業和經濟的發展。農業政策性金融受政府影響很大，如果政府的權力被濫用，無疑會降低信貸資金的使用效率，甚至影響到國家經濟政策的實施。例如1997年以前，一些地方政府要求企業挪用政策性貸款資金來解決企業的資金問題，用于下崗工人工資的發放等，這種行政干預的方式給金融機構造成大量的呆賬壞賬，使農業企業產生對政策性的依賴心理，也阻礙了農村金融市場的發展，破壞了農村的金融生態環境。

2.政策性因素影響農業政策性金融的資產質量。農業政策性金融的政策性主要體現在為國家的經濟方針服務，不以盈利為主要目標，一些項目的投資風險很大，貸款的壞帳比例較高，商業性金融不愿涉及，這些項目恰恰是其投資的重點，尤其是關系到農業長期發展的基礎設施建設項目。但是農業政策性金融并沒有因為自身承擔的任務較重而獲得較低的籌資成本，甚至比商業性金融的籌資成本更高，來自于存款的資金需要到期還本付息，拖欠中央銀行的再貸款意味著罰息，因而其貸款利益經常處于倒掛狀態，資產質量不高。1997年農業發展銀行的清理結果表明，不良貸款的比例超過40%，其中開發性貸款中有44.1%為不良貸款。1994年到1996年間，中國農業發展銀行的業務由農業銀行代理，因為難以進行有效的監督而產生了“道德風險”問題，農業政策性貸款的收購資金大量流失；同時企業將政策性貸款看作是財政撥款，缺乏還本付息的意愿，而銀行工作人員以執行政策的名義發放貸款，承擔的責任較小，導致審批及資金使用情況的監督松懈，也在很大程度上降低了資產質量。

結論

作為一個發展中的農業大國，農業在我國國民經濟中有著重要的特殊地位，農業、農村、農民問題能否妥善解決直接影響我國的社會主義現代化建設進程，農業和農村經濟的發展有著重要的意義。農業政策性金融具有政策性的特點，在支持農業和農村發展方面發揮了重要的積極作用，推進了我國經濟快速發展。但隨著經濟的發展，農業政策性金融供求失衡、運作不合理、法律制度不健全、監管不到位等問題逐漸顯露出來，既造成了有限金融資源的浪費，又影響到了支農效果的發揮，對農村金融市場的發展也造成了不利影響，這一方面有農村經濟體制改革滯后、金融體制改革缺乏穩定性、政府支持力度不夠等外部原因，也有農業政策性金融自身的固有矛盾、政策性特點影響資產質量、實施效果難以評估等內部原因。在新形勢下，加強對我國的農業政策性金融進行改革，解決農村和農業發展過程中遇到的問題，充分發揮農業政策性金融的作用，促進農業及金融機構自身的持續健康發展，有著重要的理論和現實意義。

參考文獻

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