從新制度經濟學視角看“有效的政府治理”

黃依華/文

黨的十八屆三中全會提出要實現“科學的宏觀調控，有效的政府治理”。新制度經濟學視野下，政府是一個優勢與缺陷并存的組織。合理確定職能邊界，充分發揮自身優勢，努力消除內在缺陷，實現有效的政府治理，對于發揮社會主義市場經濟體制的優勢，發揮社會主義制度的優越性，發揮黨和政府的積極作用，具有重要意義。

政府治理

為什么可能無效或低效

一、從“有限理性”看，新制度經濟學認為，新古典主義假設的“經濟人”在現實中是不存在的，人們并不具備“完全理性”，只具備“有限理性”

這主要源于兩個方面：一方面，從客觀上看，環境是復雜的，人們面臨的是一個充滿不確定性的世界；另一方面，從主觀上看，人對環境的認識能力和計算能力是有限的，即智力有限。而政府起源于一系列有形或無形契約的簽訂，是有限理性人契約的結合，因而也逃離不出有限理性的宿命。其原因主要有：

第一，信息不完全。這表現在兩個方面：一是縱向不確定性。政府需要有放眼未來、高瞻遠矚的戰略思維，但面對風云變幻的內外形勢、難以預見的機遇挑戰，政府畢竟不能樁樁件件都“先知先覺”，不可能成為“預言未來之神”。二是橫向不確定性。面對龐大的經濟系統和復雜的經濟變量組成的“黑箱”，主觀能動性往往表現為集體無知和無力。無論機構組織多么龐大、信息網絡多么發達、技術手段多么先進，在一定時空條件下，政府對內外環境、市場供求、政策成效等了解和掌握的信息畢竟是有限的，卻又只能據此作出決策。當一些關鍵信息未被納入決策依據時，就難免作出南轅北轍的錯誤決策。

第二，目標多樣化。作為公共組織，政府在決策過程中往往要因應和協調多重利益訴求、履行多重功能、追求多重目標。這些目標既可能相輔相成、相互交融，也可能相互矛盾、對立排斥，甚至在一定時空條件下呈現非此即彼的“零和”狀態。政府在決策時，對這些目標的排序和取舍可能不符合實際情況或大眾利益，從而導致決策偏差甚至失誤。另一方面，根據美國政治學家、政治系統論的創立者戴維·伊斯頓的政府決策系統理論，政府決策體制首先是一個系統，有著系統所具有的一般特點，即是一個由多個不同的決策子系統構成的、存在復雜相互關系的有機統一體。各個子系統出于自身利益考量，會追求不同目標，一些“強勢”系統可能在博弈中占據優勢，導致其他“弱勢”系統的目標被“擠出”決策考慮范疇。

第三，決策人格化。決策者的利益取向、認識水平、價值偏好、歷史經驗等對政府決策會產生不同程度的影響。不同決策者對同一問題會有不同看法，同一決策者對同一問題在不同時間、地點、情景下也會有不同看法。加之政府定期換屆，“一任市長一張藍圖”，導致決策思路缺乏一致性和連貫性，進一步影響和干擾政府決策。此外，《企業行為理論》一書的作者西爾特和馬奇認為，在組織決策過程中，注意力和時間也是稀缺資源。[1]面對復雜的客觀環境和問題，注意力和時間的分配具有局限性，呈現人格化特征，這可能使政府決策偏離效率最大化目標。

二、從“交易費用”看，新制度經濟學認為，制度作為一個社會的游戲規則，在經濟生活中通過降低交易成本促進交換的發展和市場的擴大，因而是促進經濟發展的關鍵因素

企業存在的理由就在于節約市場交易費用，企業的最佳規模取決于企業節約的市場交易費用與企業組織增加的費用在邊際上的比較。同理，在其他條件相同的情況下，如通過政府進行制度變遷能節約交易費用和提升交易效率，或者其帶來的分工利益減去交易費用增加后的差值為正值，則可認為政府的參與是適宜的，治理是有效的。但現實中，“政府的行政機制本身并非不要成本，實際上有時它的成本大得驚人”。[2]筆者認為，政府行政運行的成本主要包括以下幾類：

一是監管成本。政策從頂層制定到終端執行之間存在著一定的層級距離，中央政府與地方政府之間存在著整體利益與局部利益的矛盾。地方政府為了維護自身利益，可能會以各種方式應對中央政府的決策，如搞上有政策、下有對策的“替換性執行”，斷章取義、為我所用的“選擇性執行”，陽奉陰違、形似神非的“象征性執行”等，導致政策目標在執行過程中的扭曲、變形甚至消解。中央政府要確保上令下行，不得不耗費大量人力物力對地方政府進行監管。

二是規模成本。一方面，政府機構規模的擴大、財政供養人數的上升、行政管理財政支出總量的提高，本身就導致政府規模成本剛性支出的不斷擴張。另一方面，對企業而言，隨著生產規模的擴大，內部結構更趨復雜，這種復雜性會消耗內部資源，使規模擴大本應帶來的好處相互消減，邊際效益逐步下降，甚至跌破零、成為負值，導致“規模不經濟”現象。政府同樣也存在“規模不經濟”問題。政府層級的增加和結構的擴張，會導致層級溝通成本增加、府際協調合作低效等一系列問題，這種“規模成本”也是政府運行成本的重要組成部分。例如，信息是政府決策的基礎，但政府層級越多，信息傳遞的時間成本越大，失真程度越大，上級政府及時獲取真實信息的成本也就越大。

三是競爭成本。地方政府既是公共部門，也是具有相對獨立經濟利益的行為主體，謀求實現本地區利益最大化。各地方政府尤其是地域接近、資源稟賦或產業結構相近的地方政府之間會產生激烈競爭，浪費大量資源，引發府際爭議，阻滯合力發揮。20世紀90年代以來，地方政府間競爭被普遍認為是中國經濟飛速增長的重要甚至是最重要動力，但這種競爭往往伴隨著以強行征地、壓低工資等扭曲要素價格的手段實現的“軟預算約束”，從而使各地政府在短時期內推動要素超常規投入，造成一種“效率幻覺”，其實質則往往是生產資源的惡性內耗和發展能力的提前透支。

四是腐敗成本。政府兼有公益性主體和自利性主體的雙重身份，公益性始終制約著自利性，而自利性始終有著突破公益性束縛的沖動。在制約、監督體制缺失或乏力的情況下，政府的自利性會加劇、膨脹。特別是在政府主導的供給型制度變遷模式下，掌握大量資源的政府容易異化為特殊的利益集團，謀取自身利益，引發各種腐敗。這既會增加政府的顯性成本，如公共采購的多余支付、化公為私的額外支出，也會產生巨額的隱性成本，如人民生命財產受損、國家稅款流失、政府公信力降低等。

如何實現有效的政府治理

全面深化改革，最難的就是政府自身的改革。要實現有效的政府治理，必須加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，切實轉變政府職能。筆者認為，當前應著力建設“四有”政府。

一是有限政府。從交易費用視角看，如果不考慮政府工作人員工作效率的變化，政府規模的合理邊界應設置在由政府規模擴大引起的組織管理增加的邊際成本和與其相對應的市場交易費用降低的邊際成本的均衡點上。長期以來，中國存在著政府權力過大、審批過雜、干預過多等“越位”問題，妨礙市場起決定性作用。因此，要劃清政府和市場的邊界，凡屬市場能發揮作用的，政府要簡政放權，松綁支持。當前，要以深化行政審批制度改革作為推進政府職能轉變的突破口，以取消和下放行政審批事項作為行政審批制度改革的重點，大幅度減少政府對資源的直接配置，把應該由企業決策的交還給企業，把該由市場決定的事交還給市場，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭確定，努力實現資源配置效率最優化和效益最大化。中國新一屆政府成立后，明確提出要在本屆政府任期內把現有1700多項審批事項減少三分之一，截至2014年1月已分四批取消和下放了300多項，“簡政放權”力度空前，初見成效。

二是有為政府。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，并不意味著市場是萬能的，可以把一切交給市場，所有領域都市場化，更不意味著政府就可以無所作為。諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼曾說，中國的政府究竟是太大還是太小？答案是，既太大又太小：在干預經濟和控制投資方面太大，在提供法治、公共物品和公共服務方面又太小。[3]當前，中國面臨著政府職能越位與缺位并存的狀況?！鞍彦e裝在政府身上的手裝回到市場上”，并不意味著政府就可以當個“甩手掌柜”，而是要堅持既有所不為，也有所為，著力提高宏觀調控和科學管理的水平，把該管的管好，用政府有形的手有效配合市場無形的手共同發揮作用，才能保證市場經濟健康發展。

三是有序政府。積極穩妥實施大部門制，整合調整、綜合設置相關機構，避免職能交叉重復、相互扯皮推諉，確保管理體系科學合理、精干高效，解決部門主義、分散主義，降低交易費用。優化職能配置，理順部門職責關系，適當集中相關部門決策職能，強化執行機關和部門執行力，完善監督機關和部門的體制機制。建立完善的部門間協調配合機制，減少政府行政系統內部損耗?？茖W界定中央和地方政府的職能，合理劃分各級政府事權，理順中央和地方的關系，充分調動中央和地方兩個積極性，實現“激勵相容”。

四是有節政府。所謂“有節”，即有節制、有節度?！墩撜Z》有曰：“政在節財”。馬克思在《法蘭西內戰》中也提出“廉價政府”的概念，特別強調了政府運行成本和人民稅賦負擔最小化，使納稅人能以較少稅負，廉價得到政府服務。當前中國致力于建設節約型政府，正是馬克思的這一思想在中國的踐行。從中央“八項規定”，到習近平總書記關于厲行勤儉節約反對鋪張浪費的重要批示，再到李克強總理關于本屆政府任期內“三公經費”只減不增的承諾，黨中央國務院對控制中央部門“三公經費”支出提出了明確要求。下一步，應以“三公消費”治理為突破口，提高公務員節儉意識，使厲行節約、反對浪費在各級政府部門中蔚然成風，同時要努力建立制度化和規范化的制約機制，如建立公開、透明、規范、完整的預算制度，形成強有力的預算約束，建立長效的監督機制和完善的問責機制，給權力戴上“緊箍咒”，從而從根本上控制行政成本，扭轉浪費之風。

（作者系中共中央對外聯絡部

亞洲二局副局長）

（責任編輯：張凱）

[1] 西爾特，馬奇. 企業行為理論[M]. 北京：中國人民大學出版社，2008.

[2] [美]F.科斯等. 財產權利與制度變遷[M]. 上海：上海人民出版社，1994.

[3] 轉引自：胡偉. 以銳意改革提升政府治理水平[N]. 文匯報，2013-11-29.