蘇州特色農產品競爭力研究——借鑒WTO食品安全體系

○徐凡

（對外經濟貿易大學 北京 100029）

媒體頻頻曝光的中國食品安全問題，近年來引發了國內外廣泛關注。發達國家紛紛質疑中國出口農產品的安全性并相繼加強入關檢測機制。有觀點認為，國外采用此類技術性貿易壁壘是保護主義的一種隱蔽形式，往往傾向于批評和指責，而忽略了中國食品安全技術性法規、標準、監測機制均落后于發達國家的事實。此外，隨著新化學品和食品添加劑的無序使用，我國尚未找到有效途徑加以約制。雖然2009年實施了新版食品安全法，但相關細則并不完備，尤其尚未建立與國際接軌的食品安全監管機制。許多消費能力強大的國內居民大量選用進口食品，食品安全問題甚至成為移民海外的誘因之一。有鑒于此，建立以WTO食品安全規則為基礎的食品安全體系，對中國政府而言已經迫在眉睫，不僅僅為了保護農業出口行業利益，更是維護廣大國民的健康福祉。

一、WTO規約對中國食品安全體系建設的意義

中國食品安全問題的一個重要原因是僵化的國內經濟結構。在中國，能源、重工、化工、通訊等產業均為高利潤行業，存在著嚴格市場準入限制以保證國有壟斷企業利益，此種經濟結構留給民營企業、中小企業進入的領域并不多。過多企業爭相進入有限領域，導致這些領域陷于過度競爭狀態。對食品、醫藥等行業而言，由于進入的資金、技術門檻低，企業多呈現小、散、低等結構性缺陷，創新能力明顯不足，因此經常通過歪門邪道以維持企業生存。在過度競爭導致的“比壞”競爭格局下，通過假冒偽劣手段降低成本便成為常態，而那些關注食品安全的企業反而逐步失去競爭力，甚至被劣質企業淘汰出局，誘發劣幣驅逐良幣不良效應。此外，政府監管部門過多、權責分散，公眾缺乏有效監督渠道等均導致了食品安全問題愈演愈烈。

但2011年發布的《中國對外貿易》白皮書顯示，2010年中國出口美國的食品合格率為99.53%，出口歐盟的食品合格率為99.78%。出口日本的食品合格率為99.74%，即便日本對自中國進口的食品以20%的高比例進行抽檢。而同期中國國內食品安全合格率卻遠遠未達到這個標準，僅僅為90%。雖然只有九個百分點的差距，但暴露出食品安全標準內外有別的尷尬現實。中國人并非不能生產放心食品，國內、國外兩種市場環境是合格率反差的始作俑者。

日本、美國、歐盟等發達地區雖然從中國進口食品，但均以WTO食品安全規約為基礎，甚至有其他更為嚴苛的規定檢測中國的出口產品。如此，即使中國出產的食品質量不一，檢測機構也能保證甄別產品品質，在對本國民眾安全負責的同時，也維護了誠信中國出口商利益。

顯然，如若提升國內食品安全環境，國內市場亟需運用開放的WTO規約，對國內律法與執法進行洗滌，以嚴格的國際標準倒逼內需市場質量提升。中國在推進經濟結構調整的同時，有必要對食品產業加以整頓，漸次淘汰不合格企業。

二、WTO規則與食品安全監管現狀

1、WTO關于食品安全的相關規定

WTO關于食品安全的相關規定主要以技術性貿易壁壘形式體現。技術性貿易壁壘指的是在WTO規則下，允許一國出于維護國家安全、保障人類健康、保護動植物和環境、保證產品質量等目的，采取一些強制性或自愿性的技術法規或標準。技術性貿易壁壘通常以TBT或SPS通報形式對WTO成員國予以公布后實施。

TBT指WTO《TBT協議》規定的相關內容，SPS措施則一國為保護食品安全、動植物生命健康和安全而設立的風控標準、法規和要求，內容包括最終產品標準、加工和生產方法，產品或食品檢測、檢驗和批準程序，動植物檢疫處理，衛生和植物檢疫的統計學方法、取樣程序和風險評估方法，以及與食品安全直接相關的包裝和標簽要求。SPS措施是烏拉圭回合以來在食品和農產品貿易中唯一合法的非關稅貿易措施。

SPS措施是WTO成員國協調食品安全技術標準的主要手段，是為保證食品安全和動植物健康而采取的管制措施，主要包括添加劑、污染物、微生物、毒素、動植物攜帶疾病危害人類或者動物生命，以及有害生物、致病有機體危害植物生命，或者有害生物擴散或傳人等問題的治理。

2、發達國家食品安全SPS通報數量明顯多于中國

WTO成員關于SPS通報數總體呈現上升態勢。1995年全球SPS通報數為198件，2009年增長至914件，其中74.6%與食品安全相關。SPS通報成為反映食品安全體系水準的重要指標。

美國作為世界上最重要的科技和農業大國，SPS通報量常常居于全球榜首。其中2006年、2007年美國SPS通報數分別達到396件和400件，占WTO全體成員通報總數三分之一強，2009年略為減少（111件），其中為確保食品安全的通報數為94件，占美國當年SPS通報總量84.7%，高于WTO平均水平。

歐盟、日本、加拿大、巴西等國家和地區也是SPS通報的主要來源地，其中2009年巴西為135件，為確保食品安全的通報為92件（見表1），而多數發展中國家的SPS通報數普遍較少。

表1 2006—2009年部分國家、地區SPS通報數匯總（件）

2009年中國TBT通報205項，超過美國（177件）、歐盟（141件）和日本（36件），位居世界第一。但當年中國SPS通報總數僅為15件，其中與食品安全相關通報為13件，遠低于美國、歐盟、加拿大、巴西等國家和地區。

多年以來，美國、巴西、加拿大等國SPS通報數一直保持較高水平，而同期中國SPS通報數明顯偏低，且增速遠低于TBT通報數。由于SPS措施更加偏重于食品安全、動植物健康等方面，中國SPS通報數較低的現狀表明，中國對食品安全和環境保護等方面的關注度、技術水平、標準修訂和立法監管等方面與發達國家依然存在較大差距。

3、發達國家食品安全監管標準及體系

目前國外關于食品安全方面的技術性法規和標準普遍高于中國，如日本2006年5月開始實施的“肯定列表制度”，全面強化對食品中農業化學品（農藥、獸藥及飼料添加劑等）的殘留檢測，新標準覆蓋所有農業化學品及食品。

美國作為世界上SPS 通報最多的經濟體，有多個部門參與食品安全監管，主要以食品藥品監督管理局（FDA）、農業部（USDA）為主體，國家海洋和大氣檢測局（NOAA）、環境健康保護署（EPA）、海關邊防署（CBP）等多個部門聯合參與。其中，FDA 在食品監管方面擁有900 名研究員和450 名分析員，年度監管約4170億美元國內食品和490億美元進口食品，進口檢測樣品每年達到31000 個，監管范圍包括除肉類、家禽和部分蛋類外所有食品。USDA 下設食品安全檢驗局（FSIS）和動植物健康檢驗局（A－PHIS）。FSIS 負責肉類、家禽和加工蛋制品的安全管理，APHIS 則負責進口動植物及產品的政策法規制定，杜絕外國動植物疾病及害蟲進入美國。國家海洋和大氣檢測局（NOAA）負責進行海洋和大氣檢測，協助FDA 監管魚類等海產品。海關邊防署（CBP）的農業檢測員與APHIS 保持緊密聯系，確保進口動植物和種子按照規定標準入境。環境健康保護署（EPA）則負責飲用水、放射性等方面的檢測。

完善的組織機構、法律法規是發達國家構建食品安全體系的重要基礎，并且表現出靈活應變能力。如2011年3月11日，日本發生特大地震后，美國多個食品安全監管機構即迅速啟動。3月22日，美國FDA、USDA、NOAA聯合發布報告向公眾解釋食品安全監管分工及進口監測狀況，消除公眾對食品安全的擔憂；同日，FDA 宣布對來自日本可能受影響地區的所有水果、蔬菜、牛奶進行全面檢測；3月30日，FDA和EPA聯合發布關于食品和飲用水方面的放射物監測報告；5月3日，EPA、FDA和NOAA聯合發布海產品放射物監測報告，體現了相關部門面臨突發事件時強大的協調和應變能力。嚴格高效的監督機制在確保美國食品安全的同時，還極大解除了公眾疑慮，有力護佑廣大消費者的切實福祉，也為中國食品安全建設提供了有益借鑒。

三、WTO/SPS協議與國外食品安全管理對中國食品行業監管的重要啟示

應當清醒認識到，盡管人大已經頒布了諸如《食品安全法》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》及其《實施細則》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》等有關食品安全的各種條文法案，以盡可能保障出入境產品質量安全、維護公眾生命健康，并盡量適應WTO多邊貿易規則與貿易伙伴食品安全質檢制度，但仍然存在諸多問題亟待解決。

第一，中國的食品安全標準與WTO標準存在一定差距。《TBT協議》與《SPS協議》都鼓勵成員國采用國際標準。早在上世紀80年代，英、法、德等發達國家的國際標準采標率即達到80%，日本更是到達90%，歐盟成立后所用標準較國際標準更為嚴格。而到目前為止，我國的采標率僅為60%，甚至食品中鋅限量衛生標準（GB13106-1991）自頒布之日起已經超過20年，安全標準遠遠跟不上食品及食品安全技術的更新換代步伐，導致我國產品在國際貿易中的競爭力明顯不足。

第二，食品安全標準不齊全，食品安全領域諸多重要標準仍然處于空白狀態。

第三，食品安全標準體系不協調。中國食品安全標準體系包括國家標準、地方標準以及行業標準，國際貿易還涉及進出口的食品檢疫檢驗行業標準、水果蔬菜類綠色標準、無公害標準等。標準之間協調性差，安全標準之間甚至存在交叉、重復等問題，致使相關標準的執行陷入困境，亦不利于相關部門的監管。

第四，幾乎所有食品安全法律都缺乏科學理念。目前只有新修訂的《食品安全法》明確以食品安全理念為立法目的，其他諸如《產品質量法》、《農業法》、《農產品質量安全法》從本質上講均以實現部門管理為宗旨，食品安全理念仍未貫穿至現有食品安全法律體系中。

第五，中國的食品安全監管機構龐雜，權責劃分模糊不清。衛生部、農業部、質檢總局、工商總局、環保部、科技部等均有權行使食品安全監管職能，多頭管理各自為政。雖然在2010年成立了食品安全委員會，但還未有明顯改觀。

第六，食品安全風險評估機制不夠完善。雖然2002年檢疫總局設立了風險分析委員會，但是多年來成果幾乎處于空白，在收集相關國家檢測方法與信息、提供產品風險評估規則、改善產品結構方面少有作為。

四、借鑒國外食品行業先進標準，確保蘇州特色農產品安全及競爭力

1、蘇州特色農產品的現狀

從特色農產品的發展現狀來看，多數地區擁有特定先天適宜的農業生態環境，彼此具有不可復制性和不可超越性，即原產地條件下的唯一性。城市化進程正日益推動著蘇州農業全行業變遷，近幾年來，蘇州財政收入每年以30%的速度增長，農業投入也快速增加。在生活水平顯著提高的今天，居民對食品衛生及安全的要求愈加嚴格，不約而同地將目光轉向綠色環保性農家產品，比如在“瘦肉精”風潮下，蘇州本地的蘇太豬倍受青睞。蘇太豬肉質鮮美，細嫩多汁，肥瘦適度，胴體瘦肉率為56.10%±1.32，肌內脂肪高達3%，非常適合中國居民的烹調習慣和口味。其余的諸如烏米飯、白馬澗野筍、姚崗山草雞蛋、樹山梨、鎮湖黃桃和葡萄、通安水蜜桃、鎮湖金絲雪菜、碧螺春茶、枇杷、楊梅、蘇太肉粽等都是蘇州地區受歡迎的特色農產品。

2、蘇州農產品市場的薄弱環節

了解蘇州特殊農產品現狀的同時，也應認清目前蘇州農產品市場的諸多不足：蘇州農業投入雖然增長較快，但歷史基數較低，因此總量有限，而且投向也不盡合理，直接用于農業生產的投入比重不高。農業基礎性投入的質與量問題，都阻礙了農業科技和基礎設施建設，這與現代農業發展要求相去甚遠。此外，由于工業“三廢”污染及化肥農藥的過度使用，第一產業的環境壓力依然較大，特別是水和土壤的污染嚴重，全市相當一部分灌溉水、漁業用水的水質不達標，土壤中硝酸鹽富集，重金屬、農藥等有毒物質殘留量較大，這些都極大制約著本地農產品的國內外競爭力。

與以往相比，蘇州食品生產加工企業的質量意識均有較大幅度提高，大型食品生產企業一般都具備較先進的設備和生產工藝，建立起ISO9000、ISO14000、H A C C P等管理體系，并嚴格按照標準組織生產，產品的合格率大幅提高。但就食品衛生總體情況而言，中小型企業的產品質量普遍偏低，雖然不少企業建立了質量管理體系，但仍存在內部監控不夠嚴格、自律意識不強等情況。在原料種植過程中，使用違禁農藥、激素、化肥的現象仍然屢禁不止。缺乏食品衛生知識、缺乏誠信意識及誠信監督機制，無疑將削弱蘇州農產品市場的整體信譽。

入世為蘇州農業國際化創造了突圍機遇，不但有利于對接國際農產品市場，還推動著農業的兩個根本轉變，伴隨著比較優勢的逐步釋放，蘇州農業的綜合實力亦將與日俱增，進而推動本地特色農產品進軍國際市場。然而，加入WTO之后，蘇州農產品面臨著世界市場的沖擊與挑戰，使農產品銷售更是雪上加霜，價格下跌還會傳導至周邊市場并引發波動，從而抑制農業增效、農民增收的積極性。

另外，中國食品行業專家隊伍尚未形成規模，亟需培養更多熟悉WTO規則的專門人才。相對于發達國家，在食品安全基礎性研究、食品安全課題研究、高水準食品安全標準、食品安全檢測技術、食品安全重大政府決策咨詢、國際交流與合作等方面，中國專業人才的數量和質量都顯著滯后。迅速組建一批熟悉WTO規則，特別是WTO/TBT、SPS協定、WTO爭端解決機制的專門人才隊伍勢在必行。

3、強固蘇州農產品競爭力的對策與建議

第一，制定產業發展、區域開發、城鎮總體等各項規劃，對規劃用地進行環境承載力評價，劃分生態保護區、商品經營區、工業區、特色農產品生產區，通過科學規劃與論證，先期將工礦用地、交通用地與農業用地實行嚴格區分，保證農業用地生態環境免受工業污染，同時加大對生態農業開發區污染土地進行綜合治理，從源頭上遏制環境污染。

第二，建立專門機構負責食品安全檢驗，或將權限集中歸于單一部門之下，保證執法與檢測的權威性與唯一性。

第三，強化特色農產品的標準制定，蘇州可嘗試率先啟用通用的WTO規約國際標準，在行政區域內淘汰不合格產品，提高產品質量，以特色名品、優勢產品為重點，培育本地農業知名度及知名品牌。

表2 蘇州五年來環境質量監測數據

第四，加速國際標準化委員會（ISO）制定的“ISO9000”與“ISO14000”環境國際標準認證，著力開拓國際市場。

第五，加強檢測特色農產品質量，通過建立市、縣等不同層級的檢測機構，對區域特色農產品的衛生、品質、產地環境及資源投入等進行嚴格檢驗，構筑高等級農業標準化準則及市場準入制度。

五、結語

通過對WTO食品安全體系尤其是食品監管規則的研究，筆者發現，我國食品安全體系中存在諸多結構性制度缺失，如果各級政府不及時制定相應規則，潛在風險將對國民健康及出口貿易產生負溢出效應。《食品安全法》的出臺及實施，為完善我國食品安全體系構建了一個良好開端。正確審視我國食品安全體系，特別是進出口貿易方面的問題，參考WTO食品安全體制標準，以及借鑒發達國家的實務經驗，對于我國食品安全體系規范化建設的意義不言而喻。蘇州亦有望通過農業生產環境的科學化整治，率先達到WTO食品安全標準，為當地民眾的健康福祉及出口貿易奉獻力量。

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