淺談土地財政的成因與對策

石磊

摘 要：土地財政被人們稱為第二財政，是預算外收入，是地方政府利用對土地的所有權和管理權，獲取收益過程中進行的財政收支和利益分配，包括政府通過土地稅收、土地使用權出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。土地財政解決了地方政府財政的燃眉之急，但它帶來復雜而惡劣社會影響則更加嚴重。它直接引發了房價虛高，住房難，并產生了多米諾骨牌似的惡性循環。

關鍵詞：土地財政；存在問題；解決措施

1 特殊財政手段產生原因

1.1 稅收政策的改革造成地方政府的無奈

1993年12月國務院頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，意在通過分稅制改革集中財力和財力再分配來約束地方政府行為，提高宏觀調控能力。實行分稅制改革后，地方財政收入占全部財政收入的比重大幅減少。同時把一些事物的處理權下放，甚至將涉及全國多數民眾的公共產品和服務如義務教育、公共衛生、社會保障等民生支出責任基本劃歸地方政府承擔。

由于中央有著對地方政府的絕對領導權力和人事任免權，這樣就出現了這種“財權上收，事權下放”的現象。1994年地方財政收入比例迅速從1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后維持在了50%左右的水平線。而地方財政支出卻在不斷遞增，在2006年時達到了75.3%，造成了地方財政收支的巨大缺口。這樣使各級地方政府為解決自身財政拮據，不得不采取一系列非規范化融資方式來籌集資金，于是自然就把目光盯在了土地上面。

1.2 土地資料的稀缺性和我國土地政策的壟斷性

土地是一種不可再生的稀缺性資源，是必須的生產資料，是我們賴以生存的物質。這種內在的價值造成了它外在價格的昂貴。而我國在建國以后打破了傳統土地所有權的概念，把土地的所有權和使用權分離。國家擁有土地的所有權，任何個人和集體都只是擁有使用權。這樣一來造成國家和政府對土地的絕對壟斷，而地方政府為了擴大財政收入，便選擇了發展建筑業和房地產業。在地方上屬于地方獨立稅種的房產稅契稅、土地增值稅等稅種都與土地和房地產關聯，現行財稅體制為地方政府熱衷于土地開發、基礎設施建設和擴大建設規模提供了制度上的便利。地方政府不僅能通過“經營城市”直接得到土地收入，而且還能從城市建設中獲得較大規模的營業稅為主的財政預算收入。

1.3 中國現行的土地征用制度保護了政府的利益，卻損害了農民和廠商的利益

政府壟斷了一級土地市場，并利用自己的壟斷地位在征地與供地之間制造了一個巨大的利益空間，最后形成了土地征占越多、政府利益越大的現實。特別是由于制度原因，地方政府在征收農業用地的補償費用等成本遠低于城市建設用地出讓價格，政府低價征用土地后，一經出讓，增值高達數十倍。根據臨沂市國土資源局密婷同志統計的數據，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均667（一畝）平方米為3567萬元人民幣，而對征地農民的補償通常只有每667平方米1.5萬元～3.5萬元人民幣。這種低買高買所造成的利潤自然就成為了地方政府的首選。

2 土地財政造成的危害

2.1 糧食問題

我們的國家是用占世界7%的土地養活占世界22%的人口，這個比例的缺口實際上還在逐年遞增。為了保證公民的口糧，我國每年都進口大量糧食作物。在國內的糧食征收上，國家每年還拿出大量的資金來對糧農進行貼補，但是在經濟利益的驅動下，很多的農民還是把有限的耕地進行經濟作物養殖。

而在全球范圍內糧食正在減產。世界糧農組織早在2010年時就多次提出，儲備糧的數量已是岌岌可危。如果我們不能及時的停止因過量開發而大量占用基礎農田的情況，后果是十分嚴重的。

2.2 未來發展問題

人民群眾形象的把土地財政稱作寅吃卯糧。土地資源利用的一個重要原則就是要可持續發展。當代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發展上享有同樣的權利。同時一屆政府與下屆政府之間也應該是可持續的發展。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年限的土地收益總和。現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，侵害了下一屆政府的權益。久而久之，這種透支造成的危害會反過來對地方財政造成更大的危害。

2.3 土地財政加大了金融風險的系數

土地財政把土地出讓收益和與房地產稅收作為政府財政收入的重要來源，但這是一種很不可靠的來源。首先土地和房地產市場波動性大，世界上很多國家都出現過周期性的房地產動蕩。日本的東京， 1991年房地產的泡沫破碎對日本幾乎造成毀滅行的打擊，讓日本經濟陷入了長達15年的經濟大蕭條。香港1997的房地產泡沫破碎，出現了大量的破產人員。美國1926年的房地產泡沫波直接催生了第二次世界大戰，2006年的房地產泡沫直接引發了次貸危機，使全球的主要金融市場都出現了流動不足，也直接促使小布什政府的垮臺。我們國家在二十世紀90年代的海南房地產危機，使海南省政府用近十年時間處理積壓的房地產和經濟問題，期間還出現了建國以來第一次因為支付危機而關閉省級商業銀行。

2.4 一旦房地產市場動蕩，地方財政將難逃厄運

房地產業的產業鏈非常長，在投入產出的40個部門中，有38個部門是房地產業上游或下游關聯產業部門。當出現經濟發展減速，沒有或缺少了對土地的需求，地方財政將難以為繼。地方政府雖然也設立了土地儲備中心等平臺進行金融融資，但這些融資平臺往往沒有建立和執行嚴格的風險管理控制制度，責任主體模糊。同時由于這些融資平臺易受地方官員影響，運作多不規范，能否運作良好多與主管官員的個人能力息息相關。這些都加大了商業銀行的系統風險。我國目前住房的實際供求比例已經失衡，一方面，需要房子的買不起房子，另一方面，每年新增的空置率又居高不下。繼續這種局面的話，將是房地產泡沫的破裂。因為市場這個無形的調控之手必定要按經濟規律做出調整。

3 如何應對和改變土地財政問題

3.1 財政稅收制度的改革

要想從根本上扭轉這種畸形的財政制度，就要從根本上解決矛盾的源頭。必須改革現行財政和分權制度，要深化財政體制改革，合理劃分中央與地方的事權與財權。進一步明確中央的地方的職能和權限，關系到國計民生的事業，能剝離的就要剝離；財政稅收中應該劃歸地方的就歸入地方財政。完善土地稅收體系，積極探索征收以市場價值為基礎的財產稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收，變賣血為造血。另外應該健全和改革現行的地方官員晉升考核制度，不要單純的從GDP中考核官員的能力，應該從其對地方國計民生的貢獻來綜合考量。

3.2 建立健全現有的土地資源配置制度

完善土地產權制度和土地征用制度，對土地出讓方式進行改革。打破政府壟斷土地一級市場的格局，盡快建立城鄉統一的土地使用權市場，對小產權這樣的模糊的概念進行整治。按著國家頒布的《物權法》，對其分門別類的做梳理工作。逐步允許農村集體建設用地進行流轉，改變地方政府作為土地經營者的角色為服務角色。規范土地融資行為，降低土地儲備貸款等金融風險。建立完善的監督體制，嚴格按國家的法律法規辦事。制定合理的價格，在國家的調控之下引導市場在有序合理的范圍內運作。

參考文獻

[1]丁勝海.土地財政的成因及其消解對策[Z].地方政府管理.

[2]密婷.土地財政成因與危害分析[J].安徽農學通報.

[3]謝俊奇.試論可持續土地管理戰略[J].資源·產業.

[4]趙國玲，胡賢輝，楊鋼橋.土地財政的效益分析[Z].