著力實(shí)現(xiàn)質(zhì)量與水平同步提升
—— 城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的國際比較與啟示

◎國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

著力實(shí)現(xiàn)質(zhì)量與水平同步提升
—— 城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的國際比較與啟示

◎國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。迄今為止，凡是成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體，城鎮(zhèn)化水平（即城鎮(zhèn)化率，下同）和質(zhì)量都達(dá)到了較高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的經(jīng)濟(jì)體，則在這方面往往出現(xiàn)較大問題。本報(bào)告以水平和質(zhì)量協(xié)調(diào)提升為主線，比較四種類型城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并歸納其對我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的借鑒意義。

不同背景和稟賦條件下城鎮(zhèn)化模式的比較

在不同歷史階段，受不同國際環(huán)境、稟賦條件和社會(huì)制度影響，各國走出了不同的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路。從城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的關(guān)系等因素出發(fā)，以2011年城鎮(zhèn)化率和人均GNI數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可將主要國家的城鎮(zhèn)化分為四種類型，如下圖所示。

（一）先發(fā)國家：長期探索中實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的同步提升

英國、美國、德國等先發(fā)國家，以工業(yè)革命為開端，二戰(zhàn)之前已基本完成城鎮(zhèn)化，在長期歷史探索中實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的同步提升，具有特殊的時(shí)代特征。

首先，在工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。工業(yè)革命建立了全新的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不竭動(dòng)力，而城鎮(zhèn)化也為工業(yè)化提供了基礎(chǔ)設(shè)施和市場，提升了生產(chǎn)效率。先發(fā)國家在技術(shù)和制度等領(lǐng)域進(jìn)行了全面探索，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化充分相互作用，普遍經(jīng)歷了百年以上，最終完成城鎮(zhèn)化。

其次，舊殖民體系和世界格局是其城鎮(zhèn)化的特殊時(shí)代背景。一方面，先發(fā)國家通過殖民掠奪、對外貿(mào)易和侵略戰(zhàn)爭為城鎮(zhèn)化積累了大量資本；另一方面，在不平等的國際經(jīng)濟(jì)秩序和政治格局下，其城鎮(zhèn)化發(fā)展不存在資源環(huán)境約束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放發(fā)展模式和“先污染、后治理”的道路，曾為此付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)。

四種類型的城鎮(zhèn)化模式

第三，隨著資本主義制度逐步完善，政府和市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。早期城鎮(zhèn)化發(fā)展中，自由市場機(jī)制的作用巨大，城市發(fā)展主要依靠私人部門推動(dòng)。隨著資本主義制度的逐步完善，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳染病防治、勞資關(guān)系調(diào)解等方面發(fā)揮了更多作用。英國建立城市公共衛(wèi)生體系、德國確立城市規(guī)劃體系等，都是政府與市場相結(jié)合、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的成功經(jīng)驗(yàn)。

第四，公共政策適時(shí)轉(zhuǎn)型和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是其有效應(yīng)對社會(huì)危機(jī)的重要途徑和保障。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期易引發(fā)一系列社會(huì)矛盾，如果處理不當(dāng)就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)。先發(fā)國家普遍經(jīng)歷過嚴(yán)重的社會(huì)問題和環(huán)境問題，以雄厚的財(cái)力為保障，及時(shí)調(diào)整社會(huì)政策、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，幫助他們渡過了危機(jī)。英國面對嚴(yán)重的城市公共衛(wèi)生危機(jī)，1848年頒布《公共衛(wèi)生法》等法律，調(diào)整公共政策和城市規(guī)劃，歷經(jīng)百余年徹底治理了城市環(huán)境問題。德國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，工人運(yùn)動(dòng)、社會(huì)問題形勢嚴(yán)峻，1883年頒布了《醫(yī)療保險(xiǎn)法》，開啟了社會(huì)保障制度的先河，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。美國為解決城市環(huán)境和居住條件惡化、城市貧困和犯罪等問題，掀起城市美化運(yùn)動(dòng)，實(shí)施住房改革，通過了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居環(huán)境、緩解了城市貧困。

先發(fā)國家的城鎮(zhèn)化具有時(shí)代特征，今天已難以直接借鑒。不過，以工業(yè)革命為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)發(fā)展，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)合理發(fā)揮政府作用，及時(shí)調(diào)整公共政策、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型等經(jīng)驗(yàn)，仍具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）戰(zhàn)后成功追趕型經(jīng)濟(jì)體：較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步高速提升

二戰(zhàn)以后，全球迎來了新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮，日本、韓國、新加坡等抓住機(jī)遇，在較短時(shí)期內(nèi)高質(zhì)量完成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

首先，高速工業(yè)化是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。20世紀(jì)50-70年代的日本及60-80年代的韓國分別經(jīng)歷了“擠壓式”的快速工業(yè)化進(jìn)程，長期保持了兩位數(shù)的工業(yè)增長率，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化率年均增長1.5個(gè)百分點(diǎn)左右，各自在30年左右基本完成了城鎮(zhèn)化。在這一過程中，持續(xù)的產(chǎn)業(yè)升級和大量的人力資本投資推動(dòng)了日本、韓國產(chǎn)業(yè)競爭力和勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提升，形成了現(xiàn)代化的、具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，占據(jù)了全球產(chǎn)業(yè)鏈的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，樹立了后發(fā)國家的典范。

其次，政府是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積極推動(dòng)者。日本、韓國是“東亞模式”的典型代表，政府在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中作用十分明顯。一方面，政府十分重視國土空間規(guī)劃，對優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、促進(jìn)要素資源合理配置起到了重要指導(dǎo)作用。日本先后五次編制和實(shí)施“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”，2008年又啟動(dòng)了新一輪“國土形成計(jì)劃”。韓國從1972年起編制和實(shí)施了四次綜合國土規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)空間政策與產(chǎn)業(yè)政策的有機(jī)銜接。另一方面，政府通過有效干預(yù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。日本對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了稅收、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等政策支持，韓國積極實(shí)施“政府主導(dǎo)性增長戰(zhàn)略”，近年來轉(zhuǎn)向“國家均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，為城鎮(zhèn)化提供了可持續(xù)的動(dòng)力。

第三，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。日本、韓國始終重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化問題，把提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率作為推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)。日本在戰(zhàn)后實(shí)施了土地制度改革，政府收買地主土地并賣給農(nóng)民，極大提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。20世紀(jì)60年代，日本頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》、《農(nóng)振法》等法規(guī)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)振興和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)業(yè)機(jī)械化和村鎮(zhèn)綜合建設(shè)，有力提升了農(nóng)村現(xiàn)代化水平。20世紀(jì)70年代，韓國實(shí)施了“新村運(yùn)動(dòng)”，通過完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化、教育等公共服務(wù)，極大改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提升了農(nóng)村生存質(zhì)量和農(nóng)民收入水平，緩解了快速城鎮(zhèn)化對城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力，也避免了農(nóng)村凋敝，十分值得借鑒。

第四，采取有力措施化解城市社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也曾給日本、韓國帶了嚴(yán)重的社會(huì)問題。20世紀(jì)50-70年代，日本經(jīng)濟(jì)高速增長，重化工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)境污染和城市公害問題日益突出，爆發(fā)了嚴(yán)重的四大公害事件。日本政府及時(shí)采取有力措施，先后頒布了《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等14項(xiàng)法律，制定了嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)地方政府、公共團(tuán)體積極性，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，經(jīng)過10年左右終于有效治理了公害問題。韓國在工業(yè)化過程中，企業(yè)普遍實(shí)行家長制的管理方式，工人遭受了嚴(yán)重的歧視性待遇，并一度爆發(fā)了全國性的勞工騷動(dòng)，這促使韓國調(diào)整勞工政策。特別是，政府在勞資沖突中轉(zhuǎn)向中立，強(qiáng)調(diào)以法律和行政手段規(guī)范勞資行為，建立三方協(xié)商機(jī)制和勞動(dòng)爭議調(diào)處機(jī)制，構(gòu)建和諧產(chǎn)業(yè)秩序等，從而走出危機(jī)，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

雖然日本、韓國的城鎮(zhèn)化依然面臨著各自的問題，但同樣作為東亞國家，他們在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步高速提升的成就令人矚目。尤其是，立足本國資源稟賦和文化傳統(tǒng)，有效發(fā)揮政府的導(dǎo)向性作用，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，及時(shí)化解城鎮(zhèn)化中的復(fù)雜社會(huì)問題，具有直接借鑒意義。

（三）中等收入陷阱國家：戰(zhàn)略和體制缺陷導(dǎo)致的高水平、低質(zhì)量城鎮(zhèn)化

戰(zhàn)后，拉美和亞洲、非洲等地區(qū)城鎮(zhèn)化取得了令人矚目的發(fā)展。2012年，拉美城鎮(zhèn)化率達(dá)到79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“過度城鎮(zhèn)化”特征明顯。

首先，由于戰(zhàn)略失誤導(dǎo)致工業(yè)化遭遇重大挫折，城鎮(zhèn)化發(fā)展拉力不足。戰(zhàn)后，拉美國家一度取得了令人矚目的成就，通過實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略建立了比較完整的工業(yè)體系。然而，未能抓住戰(zhàn)略機(jī)遇促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，長期僵化執(zhí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略，導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、經(jīng)濟(jì)效益增長緩慢，制約了工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)。1982年爆發(fā)的拉美債務(wù)危機(jī)，更直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，收入分配關(guān)系嚴(yán)重惡化，社會(huì)問題日趨尖銳，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響很大。特別是大量農(nóng)民無序涌入城市，貧困人口在城市集聚成為其城鎮(zhèn)化的典型特征。

其次，政府對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題應(yīng)對不力。拉美國家長期奉行經(jīng)濟(jì)自由主義，對如何處理好政府和市場的關(guān)系缺乏深刻認(rèn)識(shí)和有力舉措。一方面，城鎮(zhèn)化缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，大量人口無序涌入城市，中心城市畸形發(fā)展，區(qū)域發(fā)展很不平衡。另一方面，對城鎮(zhèn)化中的社會(huì)問題不夠重視，貧富差距巨大、城市貧困和城市犯罪問題嚴(yán)重，社會(huì)矛盾不斷激化。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，拉美國家自主發(fā)展能力普遍不足，經(jīng)濟(jì)受制于人，政策自主調(diào)控的余地有限。

第三，歷史形成的土地制度使得城鎮(zhèn)化缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在長期殖民統(tǒng)治下，拉美國家形成了種植園經(jīng)濟(jì)和大土地制度。但此后拉美國家并未完成社會(huì)改造，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式和土地制度依然占據(jù)主導(dǎo)地位。這一方面導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)化缺乏足夠的需求和動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)起步幾乎完全由初級產(chǎn)品出口帶動(dòng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后。另一方面，廣大無地農(nóng)民難以在初級產(chǎn)品出口中獲取應(yīng)有收益，生存條件惡劣，無法在農(nóng)村立足，進(jìn)而無序涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率降低和農(nóng)村凋敝。

第四，貧民窟等社會(huì)問題的治理已得到重視并取得了初步成效。2007年，巴西還有700萬人居住在貧民窟，占總?cè)丝诘?.8%。大面積貧民窟的存在，不僅形成了城市二元結(jié)構(gòu)和龐大的非正規(guī)部門，加劇了城市貧困問題，擾亂了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，更易導(dǎo)致社會(huì)分化，是滋生犯罪和社會(huì)動(dòng)蕩的溫床。近年來，拉美國家采取了一系列治理措施，尤其是把貧民窟治理與解決貧困和社會(huì)排斥問題更多地結(jié)合起來，加強(qiáng)貧民窟規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施改造力度，實(shí)施更加積極的反貧困政策，實(shí)施“貧民居住區(qū)社區(qū)計(jì)劃”等政策促進(jìn)社會(huì)融合，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織參與貧民窟治理等，取得了一定成效。

拉美等中等收入陷阱國家的城鎮(zhèn)化，是由于戰(zhàn)略和體制缺陷導(dǎo)致的高水平、低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使我們更加深刻地認(rèn)識(shí)到工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和制度基礎(chǔ)。

（四）資源驅(qū)動(dòng)型國家：水平較高、質(zhì)量有待提升的城鎮(zhèn)化

在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，沙特、伊朗、委內(nèi)瑞拉等國石油資源豐富的國家獲得了長足發(fā)展，積累了大量石油資本，城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，一些國家已基本完成城鎮(zhèn)化。

這是一條特殊的資源驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化道路。總體上，這些國家具有以下特點(diǎn)：首先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對單一，石油開采及相關(guān)產(chǎn)業(yè)比重很高，科技創(chuàng)新不活躍，人力資本素質(zhì)提升緩慢。其次，經(jīng)濟(jì)增長的包容性不足，石油收益較多集中在少數(shù)權(quán)貴階層手中，普通民眾分享不足，收入分配差距較大，即使是委內(nèi)瑞拉，2008年基尼系數(shù)仍高達(dá)0.495。三是多數(shù)國家尚未完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，尤其是一些中東、北非國家，宗教因素影響深遠(yuǎn)，政權(quán)更迭和社會(huì)動(dòng)蕩不斷。

資源驅(qū)動(dòng)型國家的城鎮(zhèn)化是在超額石油資源收益推動(dòng)下超常規(guī)實(shí)現(xiàn)的。城鎮(zhèn)化水平與本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際所處階段不一致，屬于水平較高、質(zhì)量有待提升的城鎮(zhèn)化。特別是如果不能處理好現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的若干重大關(guān)系，較高的城鎮(zhèn)化水平反而更易引發(fā)社會(huì)沖突，2011年中東、北非政局動(dòng)蕩就值得引起反思。

成功的城鎮(zhèn)化應(yīng)具備的體制和政策條件

綜合比較分析，可以歸納出比較成功的城鎮(zhèn)化需要具備的一組必要的體制和政策條件。

首先，要處理好土地問題，著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化早期，應(yīng)相對公平地分配土地，賦予農(nóng)戶完整的土地權(quán)能，解決好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督問題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要在農(nóng)戶和政府之間合理分配土地增值收益，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。同時(shí)，始終重視扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，通過綜合性措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，避免城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃?nèi)部二元結(jié)構(gòu)，以及城市社會(huì)問題的集中爆發(fā)。

其次，要持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級，不斷創(chuàng)造城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。應(yīng)隨著發(fā)展階段變化合理調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，特別是經(jīng)濟(jì)起飛之后要實(shí)施開放和市場導(dǎo)向的戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過競爭促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級。應(yīng)高度重視人力資本投資，營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)造的制度環(huán)境，為所有人提供平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、分享現(xiàn)代化成果的機(jī)會(huì)。

第三，要不斷創(chuàng)新城市治理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)融合，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型，積極構(gòu)建公正、嚴(yán)密和精巧的法治體系，有效降低社會(huì)交易成本。應(yīng)把握全球化深入發(fā)展、公民政治覺醒、社會(huì)信息化等趨勢，不斷推進(jìn)公眾參與機(jī)制的漸進(jìn)性完善，合理回應(yīng)公眾對城鎮(zhèn)化的參與訴求。應(yīng)積極有效應(yīng)對城市社會(huì)問題，強(qiáng)調(diào)社會(huì)融合，實(shí)施靶向性的城市扶貧政策，縮小收入差距，不斷提升公民道德水平。

第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，尤其是大中城市發(fā)展，會(huì)帶來一系列生態(tài)環(huán)境等問題，如果處理得不好，就會(huì)引發(fā)城市病，進(jìn)而影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行。正反兩方面經(jīng)驗(yàn)表明，針對這些問題產(chǎn)生的根源，不斷完善法律法規(guī)體系，提升城市管理的科學(xué)化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

第五，要引導(dǎo)形成有利于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的社會(huì)預(yù)期。應(yīng)管理好居民對社會(huì)福利水平的預(yù)期，把握好社會(huì)福利提升的節(jié)奏，既要隨著發(fā)展水平提升相應(yīng)提升福利水平，也要使之保持在經(jīng)濟(jì)可承受的范圍內(nèi)。特別是管理好公眾對土地價(jià)格的預(yù)期，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需處理好的五個(gè)問題

截至目前，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展相對成功，在類型上與東亞成功追趕型經(jīng)濟(jì)體更加接近，但也面臨著資源環(huán)境、全球治理和國情等更多約束條件，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國的體制也有自身特殊性。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需著力處理好以下問題：

第一，深化土地制度改革，賦予農(nóng)戶完整土地權(quán)能，更加合理地分配土地增值收益。我國現(xiàn)行土地制度在改革開放之初極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，但尚未賦予農(nóng)戶完整的權(quán)能，且政府和農(nóng)戶之間土地增值收益分配關(guān)系不合理。亟需在統(tǒng)一的政策框架下，協(xié)調(diào)好農(nóng)地這一城鎮(zhèn)化基本的利益關(guān)系，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化奠定制度基礎(chǔ)。

第二，加大環(huán)境治理力度，使環(huán)境庫茲涅茨曲線頂點(diǎn)盡早到來。

我國經(jīng)濟(jì)增長已進(jìn)入階段轉(zhuǎn)換期，為環(huán)境庫茲涅茨曲線頂點(diǎn)到來創(chuàng)造了客觀條件。但借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，不能坐等環(huán)境質(zhì)量改善，要前瞻性地應(yīng)對曲線頂點(diǎn)出現(xiàn)之前環(huán)境質(zhì)量快速惡化的趨勢。應(yīng)高度重視環(huán)境治理，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和技術(shù)升級，更加重視市場作用，科學(xué)運(yùn)用管制手段，創(chuàng)新環(huán)境治理政策工具，使曲線頂點(diǎn)更早到來。

第三，控制收入差距，使收入分配庫茲涅茨曲線頂點(diǎn)早日出現(xiàn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，只有通過系統(tǒng)性的政策才能扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大的趨勢。日本、韓國控制收入差距的重要經(jīng)驗(yàn)之一，就是持續(xù)投資于人力資本，使居民充分、公平地參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在初次分配領(lǐng)域就把收入差距控制在較低水平，并輔之以適當(dāng)?shù)亩畏峙洹?yīng)繼續(xù)提高人力資本投資比例，完善教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，完善成果共享機(jī)制，增進(jìn)社會(huì)的橫向和縱向流動(dòng)性。

第四，在城鎮(zhèn)體系之間和內(nèi)部形成促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的合理分工體系。要完善“創(chuàng)新生態(tài)”，改進(jìn)政府扶持創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的政策體系，更加重視通過公平參與激發(fā)民營部門的創(chuàng)新活力與積極性，充分發(fā)揮各類城鎮(zhèn)活力和積極性，鼓勵(lì)其平等參與創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，在競爭中形成合理的分工體系。同時(shí)，也應(yīng)注重減緩因淘汰落后產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致的失業(yè)和產(chǎn)能消失，避免城鎮(zhèn)凋敝和社會(huì)動(dòng)蕩。

第五，提高治理透明度，引導(dǎo)人民群眾有序參與。我國已進(jìn)入上中等收入國家行列，具備了逐步提高民主化程度的條件。應(yīng)提高治理透明度和現(xiàn)代化水平，引導(dǎo)人民群眾有序參與，構(gòu)建求同存異、尋找共識(shí)的平臺(tái)，使得有序參與成為各種利益主體理性互動(dòng)、進(jìn)而形成合理預(yù)期的機(jī)制。

國務(wù)院發(fā)展研究中心

“中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究”課題組

課題總負(fù)責(zé)人：李 偉

課題執(zhí)行負(fù)責(zé)人：劉世錦 韓 俊

課題協(xié)調(diào)人：侯永志 葛延風(fēng)

專題負(fù)責(zé)人：劉培林

王輝執(zhí)筆