對世界養老保險改革發展幾個問題的探討譚中和

譚中和

發達國家建立養老保險體系已有100 多年的歷史。據世界銀行資料，現在世界上有172個國家（地區）建立了養老保險制度。由于各國（地區） 政治體制、社會和經濟發展水平、人口結構、歷史和文化傳統等的不同，其養老保險制度模式和運行機制差異很大。可以說，無論在理論上，還是在實踐中，沒有哪一種養老保險制度模式是最好的。各國的養老保險，無論是發達國家、發展中國家，還是正在轉型的國家，其養老保險制度在日益嚴峻的人口老齡化和快速發展變化的社會、經濟形勢下，特別是國際金融危機和持續發酵的歐債危機面前，都面臨艱巨的改革任務。“家家有本難念的經”是對目前各國養老保險面臨困境的真實寫照。但畢竟發達國家養老保險體系建立較早，其養老保險理念、制度模式、運行機制等方面積累了諸多經驗，也有很多教訓，非常值得我們研究和借鑒。

“他山之石，可以攻玉”，我國基本養老保險實現了制度全覆蓋，但仍然面臨艱巨的改革和完善任務。本文從養老保險理論和實踐發展、養老保險的政府財政投入、待遇水平（替代率）、籌資渠道、覆蓋面情況，以及對世界主要國家和地區養老保險發展情況評價等方面，進行了分析研究。

一、養老保險從起源到發展既是理論發展的產物，也是社會經濟發展的必然

按照馬克思的認識論，實踐是理論的基礎，理論的發展又反過來指導實踐。世界各國養老保險的起源、改革和發展，是理論和實踐相互影響和作用的結果。

總結世界養老保險制度的發展歷程，大致可以劃分為三個階段：

第一階段是養老保險制度的創立階段。時間大致是從19世紀80年代到20世紀40年代。19世紀70-80年代，歐洲大陸國家如法國和德國繼英國之后相繼完成產業革命，資本主義商品經濟日趨發達，社會矛盾和階級矛盾也更加錯綜復雜和日益尖銳，德國的工人運動空前高漲、尤為劇烈。與此同時，德國新歷史學派主張國家干預社會經濟生活，提出國家要制定勞動保險法、孤寡救濟法等來增進社會福利，實行社會改革，調節勞資之間的矛盾。為了消除工會運動和社會民主黨的威脅，在德國新歷史學派的影響下，德國俾斯麥政府著手建立強制性公共養老保險制度，于1889年頒布《傷殘及養老保險法》，標志著世界上第一個由國家建立的養老保險制度誕生。1929年，針對當時經濟危機，英國經濟學家凱恩斯提出了“有效需求理論”，主張國家應采取適當的措施全面調整經濟生活，社會保障制度就是其中的一種措施。美國羅斯福政府“新政”下于1935年8月出臺的《社會保障法》，使美國建立了全面的社會保障制度。

第二階段為養老保險制度的全球化發展階段。第二次世界大戰后到70年代中期，是現代養老保險制度的全球化發展時期。現代養老保險制度迅速發展的原因在于：第一，第二次世界大戰后，世界經濟迅速復蘇，并持續增長，為養老保險制度保障范圍的擴大和待遇標準的提高提供了資金來源。第二，相關理論的發展為養老保險制度的發展提供了理論基礎。1942年英國經濟學家威廉·貝弗里奇發表《社會保險和相關服務報告書》（又稱“貝弗里奇報告”），提出建立“福利國家”的方案。英國政府開始全面推行“貝弗里奇計劃”，于1948年建成“從搖籃到墳墓”的“福利國家”。此后，北歐國家和英聯邦國家也先后建立起“普遍保障”的養老保險制度。此外，凱恩斯理論成為不少國家經濟政策制定的依據，養老保險制度也由此加速擴張。

第三階段是養老保險制度的整合與改革完善階段，20世紀70年代末至今是現代養老保險制度的改革與整合時期。養老保險制度在經歷了五六十年代的蓬勃發展之后，到70年代末進入改革時期。改革的根本原因：一是兩次石油危機引發了戰后資本主義世界最嚴重的經濟危機，全球經濟增長明顯下降，失業率和財政赤字大幅度上升，動搖了支撐高福利養老保險制度的經濟基礎。無限制的高福利使得不少國家面臨著財政預算危機。二是經濟體制轉型的原因。一些發展中國家開始由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，原有的養老保險制度隨之需要進行改變。三是人口老齡化的發展。進入70年代后，西方國家開始步入老齡化社會。尤其是戰后的生育高峰使各國面臨老齡化的挑戰，如果不對現行的養老保險制度進行改革，多數國家的養老保險制度將難以為繼。這一時期，各國采取了方式各異的養老保險制度改革，其核心是降低養老保險制度的待遇水平，減少政府沉重的財政養老保險支出負擔，實現養老保險制度的可持續發展。具體改革方式包括：通過延長享受待遇所需的繳費年限、提高退休年齡、提高繳費率、擴展繳費基數等手段增加養老保險收入；通過嚴格養老金給付條件、改革養老金計發辦法和養老金指數化機制等措施，降低養老金支出水平。有些國家開始從現收現付制轉向部分積累制或者基金制。有的國家通過提高繳費率或者是由國家劃撥專門資金來建立國家儲備養老金，用來應付未來老齡化下的養老金需要。還有一些國家則建立完全積累的個人賬戶制。同時，各國建立多層次養老金體系，劃清政府、企業、個人養老責任，降低政府公共養老金的養老負擔，并對養老保險基金實行市場化運營，以實現養老保險基金的保值增值。

二、不同國家養老保障政府財政投入水平多寡不一、增速差異較大

從各國整體的養老保障水平以及財政投入比例看，受經濟發展水平、制度類型、稅制、養老保險制度模式等因素的影響，不同國家養老保障政府財政投入水平多寡不一。

總體上看，OECD國家的公共養老金和遺屬受益金支出在1990年到2007年間快速增長，超過了國民收入增長率的15%，平均水平從占GDP的6.5%上升到7.0%。公共養老金一直都是政府支出中最大的一筆單項支出，平均達到政府總支出的17%左右。從2000年起，意大利的公共養老金支出占國民收入的比例在OECD國家中最高，2007年達到14.1%。歐洲大陸上的其他國家的公共養老金支出也比較高：奧地利、法國和希臘的養老金支出占GDP的比重為12%左右，德國和葡萄牙為11%左右。養老金支出一般都達到了這些國家公共總支出的25%到30%。endprint

但各國情況不一致。日本、韓國、葡萄牙、土耳其四個國家的公共養老金支出水平增長超過國民收入增長速度的一倍以上，韓國和土耳其增速較快是源于其養老金制度的起點低、發展快，而日本歸因于急速的人口老齡化；但比利時、加拿大、愛爾蘭、西班牙、瑞典和美國六個國家在2002到2009年間，養老金支出水平占GDP的比重一直保持在一個相對穩定的水平；而新西蘭、冰島、盧森堡、荷蘭和挪威五個國家的養老金支出增長低于國民收入的增長速度，其原因大多為養老金領取年齡的提高所致。

研究發現，實施全民福利型（貝芬里奇模式）養老保障體系的國家的公共養老金支出占GDP的比重平均值低于實行社會保險模式（俾斯曼模式）的國家。從單個國家比較看，養老金支出占GDP比重平均值排名前三位的分別是德國（10.63%）、意大利（10.19%）和法國（9.96%），這三個國家均實行社會保險模式；養老金支出占GDP的比重后三位的分別是美國（5.31%）、新西蘭（5.4%）和英國（5.43%），除了美國外，新西蘭和英國均實行國家福利型養老保險模式。

養老金支出和老年撫養比之間有著很強的相關性。人口年齡結構相對年輕的國家，公共養老金支出的規模相對要低，如冰島、韓國的公共養老金支出不足GDP的2%；人口年齡結構相對適宜的國家，如澳大利亞、加拿大、愛爾蘭和新西蘭，養老金支出總體也偏低。但也有例外，如土耳其，盡管在人口年齡結構上是OECD國家中第二年輕的國家，但其公共養老金的支出卻占了GDP的6%，該比例遠高于65歲以上人口比重是其2—3倍的丹麥、荷蘭、英國、美國等國家。

三、各國公共養老保險基金的替代率水平“層次不齊”

這里的養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。在34個OECD國家中，一個領取平均工資的工人在退休后的養老金替代率平均為57%，但各國差異很大。替代率最低的國家是愛爾蘭、日本和英國，公共養老金為工人提供的替代率低于35%。替代率最高的是冰島和希臘，公共養老金替代率超過了95%。奧地利、丹麥、盧森堡、新西蘭和西班牙的公共養老金替代率也比較高，介于70%到90%之間。

替代率水平與在職時收入水平密切相關。大多數OECD國家為低收入者提供的替代率高于平均收入者的替代率。例如，退休前工資只有平均工資一半的工人可享有超過72%的替代率，而領取平均工資的工人的替代率是57%；收入為1.5倍于平均收入的工人（即稱為“高收入者”）的替代率平均為52%，該比例低于平均收入者養老金替代率的平均值（57%）。對于高收入者的養老金替代率，各國差異也比較大。希臘、冰島、盧森堡、新西蘭和西班牙五國高收入者的養老金替代率超過80%。與此相對的是愛爾蘭、新西蘭和英國高收入者的替代率低于26%；對于中低收入者（中低收入是平均收入的75%到90%），34個OECD國家的平均替代率是60.6%，略高于平均收入者的替代率的均值。

分析發現，在OECD國家中，實行社會保險模式的國家其養老金的再分配功能較弱，這種模式更加注重養老保險制度的效率。如德國和意大利等國家不同收入水平的退休者其替代率幾乎沒有差距，法國的變化也很小。而實行福利模式的國家，則更加注重公平。如新西蘭、英國等，其收入水平和養老金的替代率呈現負相關關系，即收入水平越低，替代率越高；收入水平越高，替代率越低，甚至在丹麥的低收入者得到的養老金超過其退休前的工資性收入。

深入分析不同養老保險模式國家不同收入水平人群的公共養老金替代率水平，實行福利模式國家低收入①人群的凈替代率②水平大約是78.74%，而實行社會保險模式國家的低收入人群替代率是57.86%，兩者相差21%。而對于高收入人群而言，國家福利模式的養老金凈替代率為39.62%，而社會保險模式國家的凈替代率為41.04%，略高于前者。美國的情況非常值得關注，在美國，其公共養老金具有較強的再分配功能：低收入水平人群的凈替代率超過50%，而達到平均收入水平時的凈替代率降至40%，達到高收入水平時則為30%。

從世界各國養老金替代率的發展趨勢看，大多數國家（意大利除外）低收入群體的養老金替代率呈下降趨勢，表明養老金的分配功能在弱化。

在有些國家，不同性別的養老金替代率也有明顯差異。如智利、意大利和波蘭，女性的替代率比男性的替代率低1/3。在以色列、瑞士、澳大利亞和墨西哥等國家，女性的替代率也低于男性。女性平均替代率低于男性的主要原因是女性退休年齡大多比男性早所致。

注釋：

①在這里，所謂低收入是指其收入水平為社會平均收入水平的0.5倍及以下。高收入是指其收入水平為社會平均收入水平的2倍及以上。

②凈替代率是指在扣除稅收和繳費之后的個人養老金收益與扣除稅收和繳費的退休前凈收入的比值。

（未完待續）

（作者系人力資源社會保障部社會保障研究所養老室主任，研究員）endprint