新型城鎮(zhèn)化不可戀“舊”

吳敬璉

最近幾年，城市化出現(xiàn)一些問題。歸根結(jié)底，還是新型城鎮(zhèn)化與全面深化改革關(guān)系的問題。

這里包含三個層面的問題：第一，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展當中的地位是什么，作用是什么？第二，現(xiàn)在說加快新型城鎮(zhèn)化，那么相對來說就有一個舊型城鎮(zhèn)化了，那么什么是舊型城鎮(zhèn)化？產(chǎn)生這些問題的根源是什么？第三，怎么依靠全面深化改革來推進新型城鎮(zhèn)化。

第一個問題是最基本的問題，就像當年討論股市有沒有泡沫。有一次證監(jiān)會召集的高層討論會上，中歐國際工商學院的許小年教授提出一個問題——股市是干什么的？先要把這個問題弄清楚，不弄清楚就去討論它漲還是不漲，應該做多還是做空是討論不起來的。說得簡單一點，城市化可以提高整個經(jīng)濟的效率。盧卡斯說，城市是增長的發(fā)動機，創(chuàng)新孵化、精湛技能的培育，無不在城市進行。中國現(xiàn)在一個大缺點就是缺乏思想市場。

城市化也有負面效應。人口密集會造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛(wèi)生管理變得復雜和困難，治安管理的難度加大?？偠灾?，城市生活的成本會變高。如果能盡量發(fā)揮城市的正能量，減少負能量，城市化就比較成功了。中國舊型城鎮(zhèn)化的問題可能就在這里。

舊型城鎮(zhèn)化有什么特點呢？一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市建成區(qū)的面積增長比城市人口的增長高了好幾倍。二是“攤大餅”式發(fā)展，各地爭相建設超大規(guī)模的城市，城市專業(yè)化程度很低，同構(gòu)化很嚴重，把金融業(yè)、服務業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在里面。三是建成的城市運作效率低。北京是一個典型的城市，每個人的生活半徑都很長，而且空氣污染非常嚴重。

為什么會產(chǎn)生這些問題？有幾個主要原因：一是政府主導了城鎮(zhèn)化進程，把造城當成提高政績的重要手段。二是土地產(chǎn)權(quán)制度。三是中國政府的行政級別是層級化。市場活動中，城市和城市之間理應是平等的，但是我們有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越是上級的城市，支配資源的能力越大。

什么叫新型城鎮(zhèn)化？筆者也不太清楚。即便是我們弄清楚了，似乎因為這些體制的原因，城鎮(zhèn)建設也很難自覺地根據(jù)國家號召去推行，比如說以人的城鎮(zhèn)化為核心、以提高效率為主要目標的城鎮(zhèn)化，推行起來很難。

怎么辦呢？應該與十八屆三中全會所決定的全面深化改革相聯(lián)系，改變體制上的一些缺陷。一是改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法，通過市場運作和政府的土地利用規(guī)則提高城鎮(zhèn)化效率。二是像《決定》所說的，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場，使資源流向效率和回報最高的地方。三是改革行政層級制度，重新界定市場的職責，重新組織城市財政。

當然，改革過程中肯定會遇到兩類問題。一類是由于意識形態(tài)和現(xiàn)在的利益格局所造成的。比如說增加了農(nóng)民的財產(chǎn)收入，增加了土地的收入，就會影響到其他的在這個城市化過程當中的利益主體，他們原有的利益就會受到影響。所以這些來自意識形態(tài)和原有利益的這種阻力要排除。

另一類就是實際困難?，F(xiàn)在這一套運作體系，各個環(huán)節(jié)之間經(jīng)過磨合，雖然說效率很差，但是大致上是協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的。比如說大規(guī)模城建投資。它可以賣土地，賣土地就可以充實收入，如果說一個環(huán)節(jié)發(fā)生了改變，其他環(huán)節(jié)就會產(chǎn)生矛盾。這些問題是長時期的偏差造成的結(jié)果。推行改革，不能不顧實際會出現(xiàn)的困難，所以要做一些設想。比如說地方政府發(fā)債，是一個很復雜的工程，什么情況下可以發(fā)債？誰對債務進行負責？怎么監(jiān)督？一些地方債的市場怎么監(jiān)管？有一整套問題需要解決。

所以研究、推行新型城鎮(zhèn)化，首先就是要學習十八屆三中全會文件，同時深入研究與城鎮(zhèn)化有關(guān)的各種問題，支持政府執(zhí)行這些改革計劃。

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）endprint