服務型政府建設的基本邏輯：理念、改革與治理

傅晉豫

黨的十八大報告提出“建設職能科學的全新人民滿意型政府”的工作目標。從本質上來說，這是由我國國家性質所決定的，人民群眾的根本利益決定了在當前階段我國建設服務型政府必須堅持這一目標。這不僅僅是我國政府在中國共產黨領導下積極主動探索和諧社會的核心要求，同樣也是我黨對政府改革認識的不斷深化，是一種從內而外的自我改革。必須認識到，構建一個符合我國當下社會發展實際需求的服務型政府，不僅僅是全球公共行政改革發展的必然方向，同樣也是我國廣大人民群眾的真實愿望。同時，建設服務型政府是一項巨大、復雜的社會工程，需要重塑政府理念，強化政府改革和轉變治理模式。

根據現代政府的特征，重塑政府理念

確立政府職能有限理念。改變傳統意義上的“全能政府”客觀上要求我們必須根據我國當前階段社會發展的實際需求樹立“有限政府”的全新概念，也就是說，在日常的行政工作安排上，我們必須認識到政府所具有的管理功能是有限的，不可能對所有的事物都進行管理。隨著我國市場經濟的發展和完善，我國政府已逐步加強市場在資源配置中的基礎性作用，政府的職責重心在于糾正“市場失靈”。但目前的現實是，“全能政府”的概念在當前政府行政管理工作中仍然是主流，而體現在市場經濟環境中就是政府職能配置和市場經濟體制規范性之間的明顯沖突。一些部門仍然熱衷于管理一些無法管理或者不該管理的事情，其根源就在于從事這些事情有利可圖。究其本質，從“全能政府”走向“有限政府”的過程，就是我國政府職能不斷深化和細化的過程，也就是行政管理權限不斷規范化的過程。當然，建設服務型政府需要明確政府提供服務的邊界，政府提供的公共服務是有限的而非無限的，而除政府之外的社會組織和社會群體，同樣應該成為公共服務的提供者和參與者，這是社會主義市場經濟環境下，體現人民當家做主的客觀要求。

推進政府法治建設。從20世紀末期至今，我國政府積極主動地開展依法治國事業，在過去的十數年時間里取得了輝煌的成就。但是必須認識到，當前政府治理工作中，“人治”情況的大量存在，已經嚴重地影響到我國政府的整體行政管理能力。仍然還有大量的政府官員認為自己是“父母官”，而不能正視人民群眾的社會主人翁地位，對于民間組織（NGO）積極參與到社會管理工作中的權利沒有一個正確的認識；他們習慣于暗箱操作和使用權力，而不愿意公開執法和透明行政；他們更強調行政自由裁量權，而不愿意嚴格地遵守必要的程序和規則。由于過分地強調下級必須服從上級，政府管理仍存在著長官意志現象，導致法律形同虛設，以權代法、以權壓法和徇私枉法的現象時有發生。發展現代市場經濟和向民主政治過渡，法治型政府是重要保障之一。這客觀上要求我們的政府管理人員必須重視和肯定人民群眾的公民權利，為我國憲法所規定的公民權益的實現提供支持和保障，而不是讓少數掌權者凌駕于社會之上，通過自身特權的實現來蔑視人民群眾的合法地位。要求政府的一切行為都在法律的陽光下執行，法律即使面對特權也必須具有無上的權威性。因此，我們必須根據當前我國市場經濟發展的客觀規律和實際需求，積極主動地引導政府從行政主導走向法律主導。

推進政府民主化建設。在社會發展過程中，政府的政治官員必須真正地認識到，人民的授權是其掌握權力、行使權力的客觀前提，同樣也是其權利合法性的重要保障。只有這樣，才能夠保證政府行為能夠為社會的和諧發展提供必要的支持。當前階段，我國的政府政治官員通常情況下主要是依靠任命的方式產生，這種情況下，人民群眾的選舉權的實現顯然遇到了一定的阻力。現行干部的選拔過程中，更多的不是對人民群眾意見的體現，而是對上級意見的揣摩，長此以往，在政府部門容易滋生異化了的行政文化。官員過分地關注“上意”已經成為一種必然。針對這一情況，如何從根本上加以改變呢？筆者認為，這一情況存在的根源在于我國當前階段組織競爭的民主選舉的缺失，人民群眾所掌握的政治選舉權利沒有得到充分體現。在選舉制度下，政府官員的所有公權力完全來自于人民，并受到人民群眾的廣泛監督，因此他們在具體的工作中就必須體現人民群眾的根本利益，為人民群眾公權力的實現而努力，否則將會失去從政的機會。因此，我國政府有必要進一步加強公民選舉制度的建設。除此之外，政府還要積極主動地為公民參與到公共事務管理工作中來提供暢通的渠道和規范化的平臺，采取多種途徑來加強政府的治理能力，在政績考核過程中增大人民群眾滿意度所占的比重。

堅持政府“再造”，加大改革力度

以權力為核心，建立權力相互制約和相互協調的運行機制。我國政府根據國內政治制度發展的實際情況指出，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。我國社會主義市場經濟環境中政府工作必須得到相應的制約和限制。羅素認為，追逐權力在人類的無限欲望中居首，過度的追求權力會使天使墮落，更何況世間凡人。由于人性的弱點，社會成員都存在著需求滿足的炫耀心理，具有不斷追求權力的欲望，這在客觀上要求必須建立健全一套行之有效的政治制度加以預防。實際上，為了實現真正意義上的制約和規范政府的行政管理工作，必須對政府的權力進行有效的分解，讓政府各個部門工作規范在自身權力范圍之內，實行分權并建立相互制約、相互協調的運行機制。建立權力制約和相互協調的運行機制，否定了個人集權和大權獨攬的正當性，可以制約政治權力運行的主觀隨意性。

以政府結構優化為重心，繼續推進行政體制改革。推進行政體制改革，達到政府管理轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能之目的，重點是大部制體制改革和省管縣體制改革。黨的十八大報告強調，“根據市場經濟的一般規律推進大部制改革步伐，降低部門內耗”。當前，縱觀世界范圍內的政府部門設置，基本上都保持在每個職能部門單獨管理一塊的規模上，而反觀我們，雖然經過2008～2009年的改革，但是仍然保留了大量的無用部門，這充分說明我國當前的大部制改革問題仍然值得重視，還有很大提升空間。同時，中國新一輪的行政管理體制改革，促進地方治理結構扁平化也是重要目標之一。根據當地公共事務管理的實際需求，減少地方政府層級設置，將傳統意義上的四級制改變為更為靈活的三級制。實行市縣分設分治，即十八大報告指出的“優化行政層級和行政區劃設置”，在改革之后，市級政府僅管理所在市區的政務并提供相應的公共服務，而原有的對下屬鄉鎮的管理工作則轉交到省政府手中，這樣不僅僅可以極大地優化行政管理資源，同樣也能夠減少不必要的部門數量，為政府的“瘦身”提供必要的支持。endprint