服務(wù)型政府建設(shè)的基本邏輯：理念、改革與治理

傅晉豫

黨的十八大報告提出“建設(shè)職能科學(xué)的全新人民滿意型政府”的工作目標(biāo)。從本質(zhì)上來說，這是由我國國家性質(zhì)所決定的，人民群眾的根本利益決定了在當(dāng)前階段我國建設(shè)服務(wù)型政府必須堅持這一目標(biāo)。這不僅僅是我國政府在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下積極主動探索和諧社會的核心要求，同樣也是我黨對政府改革認(rèn)識的不斷深化，是一種從內(nèi)而外的自我改革。必須認(rèn)識到，構(gòu)建一個符合我國當(dāng)下社會發(fā)展實(shí)際需求的服務(wù)型政府，不僅僅是全球公共行政改革發(fā)展的必然方向，同樣也是我國廣大人民群眾的真實(shí)愿望。同時，建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)巨大、復(fù)雜的社會工程，需要重塑政府理念，強(qiáng)化政府改革和轉(zhuǎn)變治理模式。

根據(jù)現(xiàn)代政府的特征，重塑政府理念

確立政府職能有限理念。改變傳統(tǒng)意義上的“全能政府”客觀上要求我們必須根據(jù)我國當(dāng)前階段社會發(fā)展的實(shí)際需求樹立“有限政府”的全新概念，也就是說，在日常的行政工作安排上，我們必須認(rèn)識到政府所具有的管理功能是有限的，不可能對所有的事物都進(jìn)行管理。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，我國政府已逐步加強(qiáng)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府的職責(zé)重心在于糾正“市場失靈”。但目前的現(xiàn)實(shí)是，“全能政府”的概念在當(dāng)前政府行政管理工作中仍然是主流，而體現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中就是政府職能配置和市場經(jīng)濟(jì)體制規(guī)范性之間的明顯沖突。一些部門仍然熱衷于管理一些無法管理或者不該管理的事情，其根源就在于從事這些事情有利可圖。究其本質(zhì)，從“全能政府”走向“有限政府”的過程，就是我國政府職能不斷深化和細(xì)化的過程，也就是行政管理權(quán)限不斷規(guī)范化的過程。當(dāng)然，建設(shè)服務(wù)型政府需要明確政府提供服務(wù)的邊界，政府提供的公共服務(wù)是有限的而非無限的，而除政府之外的社會組織和社會群體，同樣應(yīng)該成為公共服務(wù)的提供者和參與者，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的客觀要求。

推進(jìn)政府法治建設(shè)。從20世紀(jì)末期至今，我國政府積極主動地開展依法治國事業(yè)，在過去的十?dāng)?shù)年時間里取得了輝煌的成就。但是必須認(rèn)識到，當(dāng)前政府治理工作中，“人治”情況的大量存在，已經(jīng)嚴(yán)重地影響到我國政府的整體行政管理能力。仍然還有大量的政府官員認(rèn)為自己是“父母官”，而不能正視人民群眾的社會主人翁地位，對于民間組織（NGO）積極參與到社會管理工作中的權(quán)利沒有一個正確的認(rèn)識；他們習(xí)慣于暗箱操作和使用權(quán)力，而不愿意公開執(zhí)法和透明行政；他們更強(qiáng)調(diào)行政自由裁量權(quán)，而不愿意嚴(yán)格地遵守必要的程序和規(guī)則。由于過分地強(qiáng)調(diào)下級必須服從上級，政府管理仍存在著長官意志現(xiàn)象，導(dǎo)致法律形同虛設(shè)，以權(quán)代法、以權(quán)壓法和徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生。發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和向民主政治過渡，法治型政府是重要保障之一。這客觀上要求我們的政府管理人員必須重視和肯定人民群眾的公民權(quán)利，為我國憲法所規(guī)定的公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供支持和保障，而不是讓少數(shù)掌權(quán)者凌駕于社會之上，通過自身特權(quán)的實(shí)現(xiàn)來蔑視人民群眾的合法地位。要求政府的一切行為都在法律的陽光下執(zhí)行，法律即使面對特權(quán)也必須具有無上的權(quán)威性。因此，我們必須根據(jù)當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律和實(shí)際需求，積極主動地引導(dǎo)政府從行政主導(dǎo)走向法律主導(dǎo)。

推進(jìn)政府民主化建設(shè)。在社會發(fā)展過程中，政府的政治官員必須真正地認(rèn)識到，人民的授權(quán)是其掌握權(quán)力、行使權(quán)力的客觀前提，同樣也是其權(quán)利合法性的重要保障。只有這樣，才能夠保證政府行為能夠?yàn)樯鐣暮椭C發(fā)展提供必要的支持。當(dāng)前階段，我國的政府政治官員通常情況下主要是依靠任命的方式產(chǎn)生，這種情況下，人民群眾的選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)顯然遇到了一定的阻力。現(xiàn)行干部的選拔過程中，更多的不是對人民群眾意見的體現(xiàn)，而是對上級意見的揣摩，長此以往，在政府部門容易滋生異化了的行政文化。官員過分地關(guān)注“上意”已經(jīng)成為一種必然。針對這一情況，如何從根本上加以改變呢？筆者認(rèn)為，這一情況存在的根源在于我國當(dāng)前階段組織競爭的民主選舉的缺失，人民群眾所掌握的政治選舉權(quán)利沒有得到充分體現(xiàn)。在選舉制度下，政府官員的所有公權(quán)力完全來自于人民，并受到人民群眾的廣泛監(jiān)督，因此他們在具體的工作中就必須體現(xiàn)人民群眾的根本利益，為人民群眾公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)而努力，否則將會失去從政的機(jī)會。因此，我國政府有必要進(jìn)一步加強(qiáng)公民選舉制度的建設(shè)。除此之外，政府還要積極主動地為公民參與到公共事務(wù)管理工作中來提供暢通的渠道和規(guī)范化的平臺，采取多種途徑來加強(qiáng)政府的治理能力，在政績考核過程中增大人民群眾滿意度所占的比重。

堅持政府“再造”，加大改革力度

以權(quán)力為核心，建立權(quán)力相互制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。我國政府根據(jù)國內(nèi)政治制度發(fā)展的實(shí)際情況指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中政府工作必須得到相應(yīng)的制約和限制。羅素認(rèn)為，追逐權(quán)力在人類的無限欲望中居首，過度的追求權(quán)力會使天使墮落，更何況世間凡人。由于人性的弱點(diǎn)，社會成員都存在著需求滿足的炫耀心理，具有不斷追求權(quán)力的欲望，這在客觀上要求必須建立健全一套行之有效的政治制度加以預(yù)防。實(shí)際上，為了實(shí)現(xiàn)真正意義上的制約和規(guī)范政府的行政管理工作，必須對政府的權(quán)力進(jìn)行有效的分解，讓政府各個部門工作規(guī)范在自身權(quán)力范圍之內(nèi)，實(shí)行分權(quán)并建立相互制約、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。建立權(quán)力制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，否定了個人集權(quán)和大權(quán)獨(dú)攬的正當(dāng)性，可以制約政治權(quán)力運(yùn)行的主觀隨意性。

以政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重心，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。推進(jìn)行政體制改革，達(dá)到政府管理轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能之目的，重點(diǎn)是大部制體制改革和省管縣體制改革。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，“根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律推進(jìn)大部制改革步伐，降低部門內(nèi)耗”。當(dāng)前，縱觀世界范圍內(nèi)的政府部門設(shè)置，基本上都保持在每個職能部門單獨(dú)管理一塊的規(guī)模上，而反觀我們，雖然經(jīng)過2008～2009年的改革，但是仍然保留了大量的無用部門，這充分說明我國當(dāng)前的大部制改革問題仍然值得重視，還有很大提升空間。同時，中國新一輪的行政管理體制改革，促進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)扁平化也是重要目標(biāo)之一。根據(jù)當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)管理的實(shí)際需求，減少地方政府層級設(shè)置，將傳統(tǒng)意義上的四級制改變?yōu)楦鼮殪`活的三級制。實(shí)行市縣分設(shè)分治，即十八大報告指出的“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置”，在改革之后，市級政府僅管理所在市區(qū)的政務(wù)并提供相應(yīng)的公共服務(wù)，而原有的對下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作則轉(zhuǎn)交到省政府手中，這樣不僅僅可以極大地優(yōu)化行政管理資源，同樣也能夠減少不必要的部門數(shù)量，為政府的“瘦身”提供必要的支持。endprint